Skip to main content

Глава 2. Парламентские портреты в интерьере российского избирательного законодательства

Из книги «Выборы строгого режима»

Published onJun 12, 2022
Глава 2. Парламентские портреты в интерьере российского избирательного законодательства

К 2021 году со времени принятия и вступления в силу действующей Конституции России прошло семь полных парламентских циклов. Оглядываясь спустя четверть века на парламентские процессы, можно выделить несколько условных портретов и совершенно разных характеров российского парламента, причем каждый из этих портретов и характеров во многом определялся состоянием избирательного законодательства.

Следуя основным направлениям этой трансформации в России, весь постсоветский период можно разделить на две части: 1993–2002 годы и 2002 — настоящее время. Эти две части вполне очевидно разнонаправленны, поскольку отчетливо разнонаправленными были цели и задачи власти в эти годы. Точкой отсчета в таком делении истории на части можно считать апрель 2002 года, когда одной из фракций Государственной Думы было нарушено так называемое «пакетное соглашение» о руководящих постах в палате и когда представители одной партии получили большинство голосов в Совете Думы. С этого момента резко изменилось «лицо» парламента, а заодно — сохранявшийся с момента проведения первых выборов после принятия Конституции в 1993 году вектор реформирования избирательного законодательства и началась его активная трансформация. Эта трансформация, в свою очередь, все больше меняла парламентский облик, который к настоящему времени достиг уже практически состояния гротеска.

Портрет первый. 1993–2002 годы

В 1993 году в России была введена новая, совершенно непривычная, по сравнению со старой советской одномандатной, мажоритарной системой абсолютного большинства, смешанная, несвязанная избирательная система, сочетающая мажоритарную систему относительного большинства и пропорциональную с закрытыми списками. И хотя за первые шесть лет основные избирательные законы претерпели несколько редакций и подверглись многочисленным уточнениям, речь шла не столько об изменении ее содержания, сколько об адаптации к реалиям. Несмотря на взрывной общественный интерес к мощному арсеналу накопленных мировой практикой избирательных технологий, вплоть до 2002 года выборы в России были вполне конкурентными, свободными и более или менее справедливыми.

Портрет парламента, образованного в результате таких выборов, вполне соответствовал электоральной ситуации. Первые два с половиной созыва Государственной Думы были очень активными и продуктивными, деятельность палаты вызывала живой интерес избирателей. Это был спорящий коалиционный парламент, в котором ни у одной из фракций не было большинства и потому всегда шла жесткая полемика. Но при этом депутаты умели договариваться. Мы давали довольно подробную характеристику этого парламента при описании парламентского переворота1. При крайне малом числе депутатов вне фракций (около 2–3%) точную расстановку сил «слева направо» определить было достаточно трудно, поскольку блокирование депутатских групп по различным вопросам повестки происходило ситуативно2. Большинство вопросов повестки вызывали оживленную дискуссию, результатом которой было формирование краткосрочных блоков между различными депутатскими образованиями. Дума работала в режиме конструктивного взаимодействия с Советом Федерации, который в переходный период тоже был выборным, активным и в полной мере выполнял свое предназначение по проверке законов на соответствие интересам субъектов.

Думе I созыва (1993–1995) пришлось непросто. Перед переходным парламентом стояли сверхсложные задачи. Он не только должен был определить свое истинное место в системе разделения властей и взаимодействия с президентом, который был выведен Конституцией за пределы этой системы. Раскол СССР, образование Российской Федерации как независимого государства, принятие новой Конституции требовали изменений всей основной государственной нормативно-правовой базы. Поэтому парламент должен был в кратчайшие сроки (за неполных два года) принять целый ряд сложных переходных законов, без которых дальнейшее функционирование государственной власти в России было бы невозможно.

Дума I созыва запомнилась перманентным конфликтом с Президентом. Несколько раз она поднимала вопрос о недоверии правительству; фракция КПРФ предпринимала попытку организовать процедуру импичмента Бориса Ельцина и принять поправки в Конституцию, наделявшие парламент правом утверждать силовых министров и выносить решения о недоверии отдельным членам правительства.

Среди громких решений парламента I созыва — амнистия участников «путча» августа 1991-го и защитников Верховного Совета 1993 года, а также вынесение недоверия правительству в июле 1995 года.

За два года депутаты приняли 461 закон, 310 вступили в силу. Среди них — все избирательные законы, законы «Об арбитражных судах» и «О Конституционном Суде», «О референдуме», первая часть Гражданского кодекса, а также Семейный и Арбитражный процессуальный кодексы. В целом это практически нереальный по сложности объем работы для парламента, который только-только формулировал и осваивал на практике свои внутренние правила, в том числе основы нового законотворческого процесса. А еще за два года работы ему трижды пришлось принимать бюджет: на 1994, 1995 и 1996 годы. И с этой сложной задачей Дума справилась, несмотря на фракционные разногласия.

Дума II созыва (1996–1999). В этом созыве левая оппозиция в лице коммунистов и аграриев с учетом одномандатников контролировала почти 50% голосов и всей своей мощью мешала инициативам Кремля и правительства. Депутаты попытались повторно начать процедуру импичмента Бориса Ельцина, но потерпели поражение.

Обострились отношения Думы и президента во время голосования по кандидатуре главы правительства — депутаты несколько раз срывали эти выборы и отклоняли предложенные главой государства кандидатуры Виктора Черномырдина и Сергея Кириенко. Острой была ситуация весной и осенью 1998 года, когда Дума после третьего голосования, да и то только под угрозой роспуска и досрочных выборов, утвердила Кириенко на должность главы правительства. В итоге по причине ряда правительственных кризисов депутаты второго созыва голосовали по кандидатуре главы правительства десять раз: летом 1996-го, три раза в апреле 1998-го, три раза в сентябре-августе 1998-го, в мае и в августе 1999 года.

Несмотря на жесткое противостояние с президентом и с исполнительной властью, Думе удалось разработать и принять сложнейшие законы, основанные на новых конституционных принципах и ценностях: Уголовный, Уголовно-исполнительный, Бюджетный кодексы, первую часть Налогового кодекса, вторую часть Гражданского кодекса, Лесной, Воздушный, Градостроительный кодексы, а также Кодекс торгового мореплавания. Для несведущих поясняем, что кодексы — это высший пилотаж законотворчества, самая трудоемкая и кропотливая нормотворческая работа, в которой большой по объему документ верстается в единой логической системе, включает в себя нормы как общего, так и специального характера и унифицирует огромное количество дефиниций. Учитывая, что Конституция 1993 года установила кардинально отличные от советской традиции цели, задачи и принципы правового регулирования, такая работа была особенно сложной. Да, конечно, что-то все же «переехало» в новые кодексы из старых. Очищение не происходит одномоментно. Но в целом это было совершенно иное и очень современное законодательство, разработанное и выстраданное учеными и практиками. Особенно это касается гражданского законодательства, развиваться которому в советское время не давало отсутствие в конституциях права частной собственности и свободы предпринимательства. Фактически после 70-летнего перерыва в частном праве все выстраивалось и восстанавливалось заново, благо многовековой опыт и знания в этой области не были утрачены.

Правда, под самый конец срока своих полномочий, после нескольких неудачных попыток, в ноябре 1999 года коммунисты сумели проголосовать Федеральный конституционный закон «О государственном гимне России», сменив утвержденную указом президента Ельцина «Патриотическую песнь» Михаила Глинки на мелодию советского гимна композитора Александра Александрова.

Всего за время работы II созыва было принято почти 1,1 тысячи федеральных законов, из которых почти 750 вступили в силу.

Дума III созыва (1999–2003). Это последний созыв, когда хотя бы в течение первой половины срока своих полномочий все представленные в Думе политические силы были вынуждены считаться с мнением оппонентов и искать союзников для принятия решений, потому что ни одна из фракций не имела большинства.

Формально выборы 1999 года выиграла КПРФ, но сразу после нее с небольшим отставанием шел блок «Единство». В 2001 году движение «Единство» поглотило партию «Отечество — вся Россия» и в декабре 2001 года реорганизовалось в партию «Единая Россия». В результате в Думе сформировалась новая коалиция большинства в составе фракций «Единство», ОВР, депутатских групп «Регионы России» и «Народный депутат».

В конце марта 2002 года в Думе состоялось закрытое совещание о пересмотре пакетного соглашения двухлетней давности, на основе которого в январе 2000 года в палате были распределены места спикера, вице-спикеров и председателей 28 комитетов. «Заговорщиков» оказалось практически 3/4 Думы. На совещание не позвали лишь коммунистов, их друзей аграриев и ЛДПР. По раскладу мандатов 2000 года коммунисты вместе с аграриями имели 12 руководящих должностей в Думе — спикер, вице-спикер, девять председателей комитетов и руководитель аппарата. Новое большинство решило, что при изменении расклада количество этих должностей сокращается до пяти. Зюганов заявил, что в такой ситуации все коммунисты и аграрии подадут заявление об уходе с руководящих постов. Однако трое (спикер и два председателя комитетов) отказались уходить со своих постов.

В итоге 2 апреля Дума (четверка центристов, СПС и «Яблоко») вынесла решение о том, что коммунисты останутся всего с двумя самыми «неактуальными» комитетами: по общественным организациям и религиозным объединениям и по культуре и туризму. И хотя по количеству мандатов КПРФ могла претендовать на пять позиций, думское большинство сочло, что три ведущих поста — спикера, вице-спикера и главы аппарата — могут считаться за три комитета.

Коммунист Геннадий Селезнев остался на посту спикера Госдумы, но фракция КПРФ заплатила за это очень высокую цену. В завершение всего состоялся пленум ЦК КПРФ, на котором коммунисты подвели итоги апрельского передела пакетного соглашения в Думе. Геннадия Селезнева и двух председателей комитетов — Светлану Горячеву и Николая Губенко — пленум исключил из партии «за нарушение устава», выразившееся в отказе уйти со своих думских постов. Так коммунисты не только потеряли ведущие комитеты, и в первую очередь комитет по государственному строительству и конституционному законодательству, но и избавились сразу от трех весьма ценных членов партии, что, несомненно, нанесло серьезный удар по ее влиянию в Госдуме и во власти в целом.

Через несколько месяцев после нарушения пакетного соглашения, уже в июне 2002 года, был принят новый Закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»3. Этой редакцией был дан старт многолетнему перманентному процессу антидемократической трансформации избирательного законодательства. В итоге за последние 15 лет в избирательные законы было внесено 2630 поправок, которые в совокупности предопределили целый ряд негативных последствий для российского парламента, превратив его в псевдопредставительное собрание, стремительно теряющее свое значение и авторитет. Всего за период работы палаты было принято 805 законов, из них президентом подписано свыше 700.

Портрет второй. 2002 год — настоящее время

Несмотря на то что пять последующих созывов Думы избирались по разным избирательным системам (IV созыв — по смешанной, V и VI — по пропорциональной, а VII и VIII — снова по смешанной), общий условный портрет российского парламента был и остается единым. И это закономерно, поскольку именно такой облик парламента в общей модели власти президента Путина и был задуман. Именно под этот будущий облик подводились все избирательные и партийные реформы первых лет XXI века.

Такому современному российскому парламентскому портрету свойственны весьма специфические черты:

  • бездискуссионность, обеспеченная специально сформированным зависимым парламентским большинством;

  • невыполнение контрольных и представительных функций;

  • искажение разумных парламентских процедур;

  • резкое увеличение количества принимаемых законов;

  • снижение качества юридических текстов;

  • снижение самостоятельности и повышение зависимости от исполнительной власти;

  • снижение рейтингов и, как следствие, усиление правового нигилизма в обществе.

Е. М. Шульман рисует современный российский парламентский портрет так:

Обсуждение перспектив развития парламентаризма в отсутствие партийной системы, конкурентных выборов и контроля над правительством напоминает поиск ответа на вопрос детской викторины «Какое животное может жить без головы?»… Это не то чтобы парламент, ибо душа парламентаризма — политическая конкуренция ради представительства общественных интересов. Это скорее «административная биржа», торговая площадка для властных групп и акторов, но более публичная в силу своей конституционной природы, чем любые другие ведомства или силовые структуры4.

Явственные черты нового парламентского «лица» проявились практически сразу. В Думе IV созыва партия власти в лице «Единой России» не только набрала большинство голосов по партийным спискам, но и за счет депутатов-одномандатников получила конституционное большинство — более 300 депутатских мандатов из 450. Это дало Кремлю возможность без проблем проводить через Госдуму любые законы, включая конституционные, требующие 2/3 голосов депутатов, и принимать поправки в Конституцию. Все руководящие посты заняли представители партии власти. Парламент перестал быть «местом для дискуссий».

Вот еще одна консолидированная квалифицированная оценка, этакая «сухая выжимка», характеризующая работу трех созывов (с IV по VI) российского парламента, опять-таки от Екатерины Шульман

IV созыв стал последним, избранным по смешанной схеме — 225 партийных списочников на 225 одномандатников, и первым созывом партийного большинства. Он принимал законы, отменяющие губернаторские выборы, ужесточающие партийную систему и ограничивающие электоральные права граждан в целом, и учился быть не местом для дискуссий. V созыв реализовал этот идеал, явив картину совершенной дисциплины и почти совершенной тишины. Дела его неизвестны, подвиг его малопонятен. Он пытался законодательно обслуживать «медведевскую модернизацию» и одновременно смутно оппонировать правительству с позиций обобщенно понимаемой левизны, продлил срок полномочий Думы до пяти и президента до шести лет. Председатель его почти всегда молчал. VI созыв сперва в два года сколотил высокую законодательную виселицу — рамку нового репрессивного законодательства для участников выборов, партий, НКО, сирот, митингующих, верующих, СМИ, пользователей соцсетей и даже для самих депутатов, которых стало можно лишать мандата простым решением палаты за туманные грехи. С большой неохотой принял закон о возвращении к смешанной системе выборов, не по своей инициативе изменил Конституцию, добавив России два новых субъекта Федерации, и к концу работы дополнил репрессивный законотворческий вектор конфискационным — не только новые сроки, но и новые штрафы, сборы, более высокие акцизы и превращение всего бесплатного в платное, а платного — в дорогостоящее5.

К середине работы Государственной Думы VI созыва, в преддверии выборов 2016 года, руководство страны наконец обратило внимание на катастрофические рейтинги парламента, наносящие ущерб всей системе власти. Отчасти поэтому (на самом деле из-за резкого падения рейтингов партии власти и угрозы не получить большинства по пропорциональной системе) в преддверии выборов 18 сентября 2016 года неоднократно высказывались предположения, что изменение правил ее избрания (возвращение к смешанной мажоритарно-пропорциональной системе) отразится на качественном составе депутатского корпуса. Например, по мнению А. Е. Любарева, «возвращение к смешанной системе следует оценить позитивно: непартийные кандидаты (а также члены партий, по той или иной причине не выдвинутые партиями) получают право баллотироваться как самовыдвиженцы; избиратели получают возможность голосовать за конкретных кандидатов; снижается влияние партийной бюрократии на депутатский корпус»6. Однако эти ожидания не оправдались.

Анализ деятельности VI и VII созывов Думы заслуживает, пожалуй, особого внимания. Потому что, во-первых, эти созывы совпали с периодом максимальной концентрации авторитаризма. Во-вторых, потому, что на «их долю» пришлись крымские события и максимальное число самых непопулярных и репрессивных законов. А в-третьих, именно в этих созывах коллективный портрет российского парламента второго типа стал особо выпуклым и прорисованным в деталях.

Дума VI созыва (2011–2016). В выборах в эту Думу приняли участие всего семь партий. Других партий, официально зарегистрированных и, соответственно, имеющих право участвовать в выборах, в стране больше не оказалось. Четыре партии из них прошли: «Единая Россия» получила 238 мандатов, КПРФ — 92, «Справедливая Россия» — 64 мандата и ЛДПР — 56 мандатов. В этот раз активно показала себя практика «отказников-паровозов». После подведения итогов выборов от депутатских мандатов отказались многие избранные кандидаты. 99 человек решили передать место в Думе следующему по списку. Больше всего «отказников» было у «Единой России». Например, от мандатов отказались действующие тогда губернатор Томской области Виктор Кресс, председатель правительства Республики Хакасия Виктор Зимин и губернатор Свердловской области Александр Мишарин.

В избранной по пропорциональной системе Думе «Единая Россия» заметно ухудшила свои показатели: за нее проголосовало 49,3%. Партия власти хоть и получила большинство, но на этот раз неконституционное. Кроме того, после выборов прошли массовые акции протеста против фальсификации итогов голосования.

Естественно, после этого депутатами была упрощена регистрация партий, возвращена система выборов по одномандатным округам и введены прямые выборы губернаторов. Дату проведения выборов в Госдуму перенесли на середину сентября, чтобы максимально осложнить альтернативным депутатам избирательную кампанию (сбор подписей в сезонно пустых городах, например) и чтобы избиратели во время летних отпусков и осеннего сбора урожая не слишком вникали в детали предвыборных баталий.

Именно на этот созыв пришлось решение вопросов о принятии в состав Российской Федерации Республики Крым и города Севастополя. Именно в этом созыве депутаты приняли целый ряд резонансных законов, которыми вводились новые запреты: на усыновление российских сирот гражданами США (Закон Димы Яковлева), на пропаганду гомосексуализма, на курение в общественных местах, была введена ответственность за оскорбление чувств верующих, принят «антипиратский закон», вызвавший недовольство крупных интернет-компаний. Также была ужесточена ответственность за проведение несанкционированных митингов и шествий и приняты поправки к закону о некоммерческих организациях, резко осложнившие работу НКО, особенно получающих гранты из-за рубежа.

«Взбесившийся принтер» — именно в этом созыве Дума получила такое народное прозвище, когда число законов, выпускаемых парламентом в авральном порядке, начало бить все рекорды. Прозвище обозначало не только выдающуюся скорость, с которой законы принимались, но в первую очередь то, что законы появлялись не по инициативе самих парламентариев, а по указке «сверху». Нарекания вызывало не только их количество, но и сомнительное качество. Эффект усилила «оговорка» журналиста Владимира Познера в эфире Первого канала, назвавшего Государственную Думу «государственной дурой», которая стала нарицательной7.

Всего за созыв в нижнюю палату парламента поступило 6012 законопроектов. В первом, втором или третьем чтениях депутаты успели рассмотреть 4107 законодательных инициатив и принять 1817 законов, из которых президент подписал 1812. Ранее рекордсменом по числу внесенных законопроектов был IV созыв — 4808 документов, а по числу принятых законов — V: 1608. Отклонен или возвращен в Госдуму президентом или Советом Федерации был 21 законопроект. Для сравнения: во II и в III созывах Госдумы отклонялись или возвращались 441 и 102 документа соответственно. Сильно возросла активность некоторых субъектов права законодательной инициативы, в первую очередь правительства, которое внесло 1259 законопроектов против 699 в V созыве.

Среднее число законопроектов, которые Дума рассматривала на одном заседании, превышало 18 единиц (на отдельных заседаниях рассматривалось до 50 законодательных инициатив). Обсуждение законопроектов часто занимало считаные минуты. Производительность депутатского труда, измеряемая числом рассматриваемых законов в единицу времени, возросла за последние 15 лет в три раза. А вот с качеством этой работы все немного скромнее. Если в начале 2000-х количество принятых законов равнялось четырем из рассматриваемых десяти законопроектов, то теперь до финиша доходило лишь 15% законодательных инициатив.

Как и в предыдущих созывах, депутаты иногда любили повеселиться. Например, нынешний губернатор Хабаровского края Михаил Дегтярев в бытность свою депутатом фракции ЛДПР вносил законопроекты «Об охране граждан от последствий потребления чеснока»8 и о перекраске Кремля в белый цвет. В первом случае «для предотвращения воздействия окружающего чесночного запаха на здоровье человека» предлагалось запретить потребление чеснока на территориях и в помещениях, предназначенных для оказания образовательных услуг, в поездах дальнего следования и на рабочих местах и не продавать чеснок «беременным, кормящим матерям, работникам искусства и культуры, в должностные обязанности которых входит работа с населением, государственным служащим». Предложение о перекраске Кремля обосновывалось тем, что «образ белокаменного Кремля, как и в древности, будет символизировать приоритет норм морали и нравственности в повседневной жизни наших граждан и правителей в противовес моральному упадку в странах западной цивилизации».

Еще одна восхитительная законодательная инициатива — «Об ограничениях оборота и хранения долларов США на территории РФ», обосновываемая тем, что предлагаемые меры «станут действенным шагом по защите интересов российских граждан и организаций от негативного влияния разваливающейся американской долговой пирамиды». Неудивительно, что состояние здоровья законодательного органа стало вызывать нешуточное беспокойство у граждан9. «Запретить кеды и обувь на шпильках, изменить цвета российского триколора, убрать фаллос Аполлона со 100-рублевой купюры, заполнить вымирающие деревни китайцами, а в школы вернуть политинформации» — эти удивительные предложения не что иное, как законодательные инициативы депутатов10. Люди понимали, что большинство законопроектов не имели какого-либо серьезного законодательного целеполагания, а представляли собой самопиар депутатов, когда целью было внесение максимально дурацких законопроектов, но при этом, безусловно, обеспечивающих их авторам большой медийный шум и повышение упоминаемости в информационном пространстве11. Именно по соображениям самопиара ряд депутатов Госдумы VI созыва выступали с разного рода скандальными и полуанекдотическими законодательными инициативами, которые негативно отражались на имидже парламента в целом12.

Дума VII созыва (2016–2021). Выборы в Госдуму VII созыва вновь закончились победой «Единой России», которая вернула себе конституционное большинство, взяв более 340 мандатов из 450. Главной особенностью этого созыва стало не столько количество, сколько специфика законов, которые получали оперативную поддержку депутатов. Центральными событиями созыва стали две масштабные реформы — пенсионная и конституционная.

В 2017 году одним из самых первых резонансных законов была запущена реновация в Москве. Причем, не скрывали в руководстве Госдумы, инициатива прорабатывалась совместно с мэрией столицы, а чтобы купировать протесты, в Охотном Ряду придумали формат расширенных парламентских слушаний с участием общественности. Эта новелла показала себя весьма эффективной, поэтому подобные слушания стали проводиться и в дальнейшем, когда требовалось снять напряжение вокруг инициатив власти. Реновацию с последовавшими протестами можно считать репетицией перед проведением пенсионной реформы 2018 года. При этом, как констатировали социологи, повышение пенсионного возраста резко ударило по рейтингу и депутатов, и власти в целом. В сентябре того же года представители «Единой России» уступили оппозиции на губернаторских выборах в трех регионах. Рейтинг одобрения Госдумы провалился почти на 20%: в декабре 2016 года он составлял 52,1%, а в конце мая 2021 года — уже 34% (ВЦИОМ)13.

15 января 2020 года именно депутаты (вместе с сенаторами) первыми услышали от Путина в послании Федеральному Собранию, что им предстоит серьезно изменить Конституцию, и в основном (кроме КПРФ) не возражали против этого. Более того, именно устами депутата Валентины Терешковой было предложено при рассмотрении законопроекта о поправке к Конституции отменить ограничения по числу президентских сроков. Ее инициативу поддержал Путин, а после него — россияне на специально придуманном общероссийском голосовании. Оно, в свою очередь, стало тестом для многих нововведений, которые в 2020 году весьма своеобразно вновь изменили избирательные правила России, в том числе для дальнейшего использования при организации голосования — к примеру, ввели онлайн-выборы в регионах и многодневное голосование.

Это была Дума нереализовавшихся возможностей, считает политолог Александр Кынев: «Состав, сформированный в 2016 году, был яркий — там было почти 30 бывших мэров, известные общественники. Но политические рамки, в которых Госдума действовала, не дали этому личному потенциалу проявиться, многие же из этих людей на выборы уже не пойдут».

Придя в Госдуму с поста первого замглавы Администрации президента, Володин пытался бороться за депутатскую дисциплину. В частности, депутатам было рекомендовано согласовывать со специальными советами во фракциях свои законодательные инициативы. Также Володин боролся и с голосованием депутатов за соседей по столам в зале пленарок. Правда, эта борьба оказалась довольно формальной: даже за Володина голосовали во время его отсутствия в нижней палате, писали СМИ.

Анализ стенограмм всех выступлений в Госдуме за созыв показал, что депутаты чаще всего говорили о запретах и ужесточениях, так же как и о протестах и митингах. Прилагательное «военный» в их заявлениях встречалось почти втрое чаще, чем «мирный». Такая риторика нашла свое отражение в принимаемых законах. Депутаты вводили неприкосновенность для бывших президентов России, ограничивали просветительскую деятельность, яростно ужесточали цензуру в интернете, боролись с иностранными «врагами» и «защищали» детей, попутно принимая закон о декриминализации побоев в семье. Из всех созывов именно творчество этого состава Думы заработало больше всего народных мемов:

  • многодневное голосование;

  • лишение свободы за клевету в интернете;

  • закон о «защите» россиян от цензуры соцсетей;

  • закон об «иноагентах»-физлицах;

  • закон «о шлепках» — декриминализация побоев;

  • автономный интернет (по задумке депутатов, должен обеспечить надежную работу российской сети без зависимости от западных серверов);

  • «нежелательные организации» (закон о «нежелательных» организациях приняла еще Госдума VI созыва, но его значительно ужесточили в 2021 году. «Нежелательными» считаются международные или иностранные организации (коммерческие и нет), которые, по мнению властей, представляют опасность для России. Например, это могут быть компании, которые проводят семинары о правах человека, наблюдениях за выборами и с критикой российской политики)14;

  • закон об оскорблении ветеранов.

Также назовем в этом ряду Закон о неприкосновенности бывших президентов России, о просветительской деятельности и многие другие.

Под занавес депутаты одобрили закон, запрещающий участвовать в выборах лицам, которые были причастны к деятельности организаций, признанных впоследствии экстремистскими. Он был принят невзирая на критику многих юристов, которые нашли в норме противоречие ст. 54 Конституции («Никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением»).

По данным на конец сессии, за время созыва в Госдуму был внесен 5531 законопроект. Всего в первом, втором или третьем чтении депутаты успели рассмотреть 6479 законопроектов (в том числе из внесенных в предыдущие сессии) и принять 2672 закона (на 855 больше, чем в предыдущем созыве). По последним двум показателям созыв стал рекордным, то есть в среднем принималось по 170 законов в год.

Президент отклонил два закона из принятых Госдумой VII созыва. Первый — в декабре 2016 года — о создании федеральной и региональных информационных систем «Контингент обучающихся», широко раскритикованный за непрозрачность принципа доступа к личным данным граждан. Второй — в июне 2021 года — о расширении ответственности СМИ за распространение ложной информации. Совет Федерации за пять лет отклонил семь законов, принятых Госдумой.

Федеральное правительство по сравнению с предыдущим созывом внесло на 88 законопроектов больше — 1404 (25,4%).

Эффект «взбесившегося принтера».
Резкое увеличение количества принимаемых законов

Итак, в 1996-м, первом году II созыва (и первого полноценного), в нижнюю палату было внесено 832 законопроекта, рассмотрено (в первом, во втором или в третьем чтении) 419, принято 258. Таким образом, за одно пленарное заседание тогда рассматривалось в среднем 5,99 законопроекта, принималось 3,69. Приблизительно с той же производительностью трудились законодатели и в остальные годы II созыва. В это четырехлетие — с 1996 по 1999 год — на одно среднестатистическое заседание приходилось 5,43 рассмотренного и 3,42 принятого законопроекта. В начале путинской эпохи (первая половина III созыва) темпы законотворчества оставались примерно такими же. Скажем, в 2000 году было внесено 990 проектов, рассмотрено 423. За одно заседание рассматривалось практически столько же законопроектов, что и пятилетие назад, — 6,04. А принималось даже меньше — 2,37.

Но затем законодательный конвейер резко ускорился. В IV созыве, с 2004 по 2007 год, на одно заседание парламента приходится уже 10,5 рассмотренных и 4,2 принятых законов. В V созыве, с 2008 по 2011 год, скорость еще больше увеличилась: за одну «пленарку» тогда рассматривалось 12,36 законопроекта, принималось 6,2. Но в полную свою силу думские стахановцы развернулись в нынешний, VIII созыв. В 2014 году в нижнюю палату было внесено рекордное количество проектов — 1688. Рассмотрено 1234 — тоже рекорд. Принято 555 — еще одно историческое достижение. Темпы тоже, соответственно, рекордные: в среднем на одно заседание приходилось 17,63 рассмотренных и 7,93 принятых законов.

Иными словами, за последние 15 лет производительность законотворческой машины выросла в три раза. При этом надо учитывать, что в «лихие 90-е» в силу чрезвычайно сложных отношений между ветвями власти, а также между отдельными «сучьями» самих ветвей далеко не все, мягко говоря, принятые Госдумой законы утверждались Советом Федерации и президентом. Например, за II созыв была отклонена почти половина, 42% — проектов, одобренных нижней палатой. В 5-м созыве эта доля сократилась до 1,19%, в 2014 году — до 0,9%.

Учитывая, что продолжительность думской «пленарки» не превышает, как правило, шести с половиной часов — с 10 утра до 18 вечера, с двумя перерывами общей продолжительностью 1,5 часа, обсуждение одного закона в Думе VI созыва, если, конечно, это можно назвать обсуждением, занимает считаные минуты15.

Политика Государственной Думы, которую обычно описывают как «стремление избавиться от ярлыка бешеного принтера» или как «попытку увеличить собственный политический вес», велась в трех направлениях. Во-первых, борьба за законотворческое качество и дисциплину: сюда можно отнести как повышенные требования к депутатской посещаемости, так и отказ от практики принятия проектов «в первом чтении и в целом»; во втором и третьем чтениях в один день; появление нового подразделения в правовом управлении, призванного помогать молодому законотворцу; новую практику публичных парламентских слушаний; ряд мер по ограничению свободы права законодательной инициативы как депутатов, так и региональных законодательных собраний (система фильтров, фракционных и встроенных в Совет законодателей). За первый год работы Государственной Думы VII созыва региональными законодательными собраниями был внесен 231 проект, а законами из них стали только три, для сравнения: за аналогичное время работы предыдущей Думы региональных инициатив было внесено 313, а одобрено семь16.

Но все предпринятые меры не помогли. По словам депутатов, они зачастую получали по внутренней почте вечером, накануне парламентского заседания, «для ознакомления» 60–70 законодательных инициатив, а затем еще и утром им могли дослать 15–20 законопроектов. При такой практике ни о каком анализе законов не могло быть и речи, да этого и не требовалось — все решала партийная и фракционная дисциплина17.

Начавшая свою деятельность в октябре 2021 года, Дума VIII созыва резво приступила к работе, доказав свою приверженность традициям предшественников. В течение первой сессии (с 12 октября по 22 декабря 2021 года, то есть за два месяца и десять дней), наряду со всеми организационными процедурами типа формирования комитетов и регламентными поправками, депутаты приняли 143 закона…

Соотношение количества и качества законов

Получается, что парламент работает со скоростью пулемета. Но в этом ли состоит эффективность его деятельности? Можно ли вообще количественно оценивать работу законодательного органа? Думается, что нет. Множественность и нестабильность правового регулирования не просто вредны — они чрезвычайно опасны для государства.

Общеизвестно, что в правотворчестве следует исходить из принципа регулирования только тех вопросов, которые граждане и организации не могут решить самостоятельно и которые затрагивают их общие интересы. Неоправданное множественное правовое регулирование не только ведет к ограничению свободы личности, но и вызывает инфляцию законодательства, способную вообще парализовать право как социальный регулятор. Равно как и стабильность правового регулирования достигается лишь при максимальной продуманности и обоснованности закона. Поспешный и поверхностный подход, неадекватное отражение действительности приводят к многочисленным поправкам и исправлениям в законодательстве. Сиюминутное правовое регулирование и практика «латания дыр» тоже не повышают качества законодательства.

Но такой подход доступен лишь высокопрофессиональному и ответственному парламенту. Парламенты-симулякры не способны на самостоятельную аналитическую деятельность. Они либо штампуют в режиме одобрения спущенные сверху законопроекты, либо действуют импульсивно, принимая законы и поправки к ним ad hoc (по случаю), не заботясь о системных связях и адекватности этих поправок.

Кроме того, принятый наспех, не прошедший общественной экспертизы и не обсужденный должным образом в парламенте законопроект, как правило, содержит пробелы и дефекты. Эти недостатки нужно будет восполнять в подзаконных актах, принимать для исполнителей множество дополнительных разъяснений и инструкций. Не говоря уж о том, что придется долго и трудно корректировать ситуацию исправлением ошибок в ходе правоприменительной практики. В итоге — неразбериха в законодательстве, снижение исполнительской дисциплины, перегруженность и разрастание ведомств и органов контроля. Дорого, неудобно, трудноисполнимо и, главное, крайне неэффективно.

Все эти выводы в значительной мере априори применимы ко многим законам, принятым российским парламентом второго типа (в рамках общей характеристики второго портрета парламента). Мы вынуждены констатировать, что вместе с изменением внешнего и внутреннего обликов парламента в России кардинально снизилось качество законов. И это закономерно. Как ни странно, по сути, именно в условиях государств с авторитарным политическим режимом и сформировалась современная концепция позитивного права, а значит, и признаки позитивного права приспособлены именно для государств с авторитарным политическим режимом. Во многом это связано с исторической традицией, поскольку в период зарождения позитивного права (в современном его понимании) попросту не было альтернатив авторитарному политическому режиму, различия состояли только в принадлежности государства к той или иной разновидности авторитаризма. Этим же можно объяснить и ограниченность требований к праву, отсутствие ряда признаков, которые могли бы возникнуть в условиях государств с иными политическими режимами18.

Принятые наспех, без должного обсуждения и вне разумной процедуры законы очень быстро обнаружили свои изъяны. Например, так называемый «Закон о шлепках» — о декриминализации побоев, недостатки которого Дума долго и с трудом пытается исправлять. В целях исполнения Постановления Конституционного Суда РФ о признании ст. 116.1 УК РФ о повторных побоях частично неконституционной в Госдуму внесен еще один законопроект. Теперь предлагается в уголовном порядке наказывать за повторные побои не только тех, кто был ранее наказан в административном порядке, но и тех, кто имеет судимость за преступления, совершенные с применением насилия. Вообще этот проект изначально был другим и включал не только судимых за преступления с применением насилия, но и судимых за преступления с угрозой применения насилия. И это было правильно. В новой редакции норма, закрывая один пробел в законе, создает другой. Исходя из текста законопроекта человек, судимый за изнасилование или разбой с угрозой применения насилия, не будет подпадать под действие новой версии ст. 116.1 УК РФ, в отличие от человека, который был судим за аналогичные преступления, но с применением насилия. И это не первая и точно не последняя попытка законодателя «наладить» декриминализацию. А все почему? Потому что изначально декриминализация в том виде, в каком она была сделана, была большой и поспешной юридической ошибкой, а оживить труп, увы, нельзя, даже юридический. То есть сначала сами себя загоняем в угол, а потом пытаемся найти путь, как себя из этого угла вытащить.

Аналогичная ситуация создалась и с множеством других законов, принятых в порядке «пулеметной очереди». К той же плеяде относится и Закон об НКО и физлицах-иноагентах, в котором не оказалось механизма изменения полученного статуса; Закон о нежелательных организациях с таким же пороком, имеющий неконституционную обратную силу и запрещающий участвовать в выборах лицам, которые были причастны к деятельности организаций, «признанных впоследствии экстремистскими»; Закон о просветительской деятельности, для реализации которого ответственное министерство не может изобрести сколько-нибудь адекватного подзаконного акта, чтобы не нанести ущерба образованию, и многие другие. Данный список может быть продолжен, но это уже предмет другого исследования.

Самым же тяжелым дефектом (иногда думается, что умышленным) стала правовая неопределенность ряда правовых дефиниций, позволяющая правоприменительным и иным государственным органам произвольно истолковывать их в соответствии с политической целесообразностью или своим собственным видением. Содержание принципа «правовой определенности» неоднократно раскрыто Европейским Судом по правам человека в результате толкования положений п. 1 ст. 6 Конвенции и Конституционным Судом России. Требование правовой определенности образует «один из основополагающих аспектов принципа верховенства права», является его необходимым следствием и условием реализации. Так, в решении по делу «Маркс против Бельгии» от 13 июня 1979 года Европейский Суд по правам человека подчеркнул, что принцип правовой определенности «неотъемлемо присущ праву Конвенции» (п. 58). Правовая определенность необходима для того, чтобы участники соответствующих отношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения, быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав и обязанностей. И наоборот, «правовая неопределенность» рассматривается как возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения, ведущая к произволу, а значит, к нарушению принципов равенства и верховенства закона. Критерии правовой определенности очень четко сформулированы в пунктах 44–48 доклада Венецианской комиссии «О верховенстве права»19. Математики оперируют формулами, а юристы — определениями. Собственно, принцип правовой определенности — это требование к юридическим формулировкам.

Но, похоже, российские депутаты никогда о таком не слышали, а если и слышали, то только краем уха. Учитывая, что подавляющее большинство законопроектов вносится в Думу иными государственными органами, им тоже невдомек, что выполнение требования правовой определенности является принятым на себя обязательством Российского государства. В результате мы имеем то, что имеем. Например, определение политической деятельности в статье 2.1 «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации», позволяющей при определенных обстоятельствах признавать физических лиц иностранными агентами20.

Вот это определение: «Политической деятельностью признается деятельность в сфере государственного строительства, защиты основ конституционного строя Российской Федерации, федеративного устройства Российской Федерации, защиты суверенитета и обеспечения территориальной целостности Российской Федерации, обеспечения законности, правопорядка, государственной и общественной безопасности, обороны страны, внешней политики, социально-экономического и национального развития Российской Федерации, развития политической системы, деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, законодательного регулирования прав и свобод человека и гражданина в целях оказания влияния на выработку и реализацию государственной политики, формирование государственных органов, органов местного самоуправления, на их решения и действия». То есть получается, что, создавая эту книгу, авторы занимаются политической деятельностью? Ученые, анализирующие деятельность государственных органов, — это политики? Организации, ведущие наблюдение за выборами и публикующие сводку нарушений, — тоже политики? Такая вот правовая неопределенность.

Еще один пример — определение экстремистской деятельности. 20 июня 2012 года Венецианская комиссия обнародовала «Мнение» о Законе № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» (Opinion on the Federal Law on Combating Extremist Activity of the Russian Federation // European Commission For Democracy Through Law (Venice Commission). 2012. 20 June). Документ принят на 91-м пленарном заседании комиссии 15–16 июня 2012 года21. В документе отмечается, что формулировки Закона «О противодействии экстремистской деятельности» слишком неясны и расплывчаты, особенно в части основных понятий — таких как «экстремизм», «экстремистская деятельность», «экстремистская организация» и «экстремистские материалы», и дают слишком широкий простор для интерпретаций и правоприменения, что приводит к произволу властей. В итоге Венецианская комиссия резюмирует, что произвольное применение закона о противодействии экстремизму открывает возможность для введения жестких ограничений фундаментальных прав и свобод, закрепленных в Европейской конвенции по правам человека (в частности, ст. 6, 9, 10 и 11), и нарушает принципы законности, необходимости и пропорциональности. Комиссия требует от России привести законодательство в соответствие с Европейской конвенцией по правам человека, предложив помощь и содействие в этой работе. Но, как видим, последствия отсутствуют, а закон продолжает применяться произвольно.

Снижение самостоятельности парламента.
Зависимость представительного органа от исполнительной власти

В политической науке существует концепция так называемых вето-игроков, предложенная профессором Мичиганского университета Джорджем Цебелисом, которая была развернуто изложена в его работе 2002 года «Veto Players»22. Данная теория заключается в том, что на арене борьбы за власть всегда присутствуют акторы, которых можно назвать вето-игроками. Вето-игроки — это акторы, чей голос важен в принятии политических решений, то есть на определенном этапе они имеют власть заблокировать принятие какого-либо политического решения. Собственно говоря, теория вето-игроков — это некий измеритель эффективности системы разделения властей с точки зрения наличия в ней реальных механизмов сдержек и противовесов. С теоретических позиций были рассмотрены различные политические институты, в частности российская Государственная Дума, которую можно рассматривать как вето-игрока с 1993 по 2003 год. Хотя стоит отметить, что появление пропрезидентского большинства в легислатуре наметилось еще в 2001 году, а в 2003 году «Единая Россия» получила конституционное большинство. Таким образом, при помощи Государственной Думы президент получил все рычаги для проведения политических курсов, которые ему требовались23.

Все верно. После 2002 года российский депутатский корпус перестал быть независимой политической силой и превратился де-факто в чиновников, ждущих указаний «сверху». По утверждению специалистов, большинство законопроектов вносится сегодня в Думу правительством напрямую, а за значительной частью тех законопроектов, которые вносят депутаты, стоят те же федеральные министерства и ведомства. Речь при этом идет не только о документах, авторство которых официально принадлежит кабинету министров. За значительной частью проектов, формально вносимых депутатами, на самом деле стоят те же федеральные министерства и ведомства, а также некоторые иные органы власти, например Следственный комитет или Генпрокуратура. Что касается последних, тут все очень просто: для структур, не обладающих правом законодательной инициативы, но имеющих массу идей насчет обустройства России, законотворчество, прикрытое думским псевдонимом, — простой и довольно эффективный способ воплотить эти идеи в жизнь.

Вот как оценивал «достижения» Думы V созыва депутат Александр Куликов:

Нижняя палата, как и весь парламент в целом, за этот созыв окончательно утратила самостоятельное значение. Наглядным доказательством этого служит отношение к Думе российских министров. Раньше нельзя было себе даже представить, что они будут игнорировать вызовы в здание на Охотном Ряду. Однако нынешняя ситуация такова, что, например, Виталий Мутко после провальной Олимпиады в Ванкувере позволил себе демонстративно не прийти к возмущенным депутатам. И это понятно: Госдума не имеет ни полномочий, ни, главное, желания отправлять проштрафившихся членов кабмина в отставку. Да что уж отправлять, если даже критиковать членов правительства она не решается.

В законотворческом процессе доминировали законопроекты «Единой России». Законодательные инициативы остальных трех фракций в этом созыве вообще не рассматривались. Отклонялись даже поправки, вносимые КПРФ, ЛДПР и «Справедливой Россией», как бы хороши они ни были. Госдума, по сути, не справилась со своей главной, стратегической задачей — разработкой законов, которые бы отвечали интересам большинства населения. Произошло это по причине того, что реальное принятие решений находилось в руках абсолютного большинства, которое окончательно превратилось в отлаженный юридический отдел Администрации президента, принимая все законы, спускаемые «сверху». В этой связи неудивительно, что уровень доверия общества к российскому парламенту еще больше упал в сравнении с предыдущими периодами24.

Точнее же всего состояние высшего представительного органа власти охарактеризовал один из ее спикеров Борис Грызлов: «Парламент — не место для дискуссий»25. И Дума полностью оправдала эти слова26. Практически прекратилась практика использования президентом права отлагательного вето. Как уже говорилось, президент Ельцин использовал это право в среднем 50 раз в год. За шесть лет, с 1994 по 2000 год, Ельцин наложил вето на 307 законов. За первые два послеельцинских года, по мере постепенного «укрощения парламента», президент Путин воспользовался этим правом 29 раз. Последующие восемь лет (2002–2010) на принятые Думой законы вето налагалось всего 21 раз, то есть в среднем 2,5 раза в год, да и то в ряде случаев по чисто техническим причинам. Объяснялось это тем, что лидер суверенно-демократического государства просто не может часто использовать право вето, ведь подавляющее большинство законопроектов, становящихся законами с молчаливого одобрения парламента, пишется его же администрацией27.

Но и Дума утратила свои ветирующие свойства. Американские ученые Томас Ремингтон и Пол Ченси, которые занимались изучением российского парламента, утверждают, что с 2003 года Государственная Дума перестала быть вето-игроком и потеряла значимую роль в процессе принятия политических решений. В чем это выразилось? Во-первых, законопроекты, вносимые исполнительной властью, стали рассматриваться гораздо быстрее, чем в 90-е годы. Во-вторых, количество законопроектов, которые были внесены исполнительной властью и были отклонены Государственной Думой, практически сошло на нет. В-третьих, в Государственной Думе перестали вести дискуссии. По крайней мере из тех исследований, которые есть на данный момент, это становится очевидным28.

В такой ситуации депутаты ответственны только за придание нужного «шумового фона». Настоящими «генераторами» законопроектов являются правительство и Кремль. Госдума превращается всего лишь в площадку, на которой различные околовластные группировки отстаивают свои интересы, и для этих группировок «взбесившийся принтер» является как раз очень удобным подспорьем29.

Доклад Центра содействия законотворчеству Института социально-экономических и политических исследований свидетельствует, что, вопреки ожиданиям, самостоятельность парламента к VII созыву снизилась: в первую «установочную» сессию Государственной Думы в числе принятых законопроектов хотя бы в одном из чтений резко выросла доля правительственных инициатив (с 41 до 71%), а доля депутатских законопроектов снизилась с рекордных 46% в предвыборную сессию до 17%. Отмечен и значимый рост доли консенсусного голосования, объединяющего все фракции. В ходе первых чтений показатель консенсусного голосования осенью удержался на прежнем уровне — около 62%, а в ходе вторых чтений консолидированная поддержка законопроектов теперь встречается вдвое чаще, чем перед выборами, — 55,5% принятых законопроектов (раньше этот показатель обычно не превышал 40%). Из 26 социально-экономических законов «бюджетного пакета» почти треть (31%) была принята консенсусным голосованием либо голосами трех парламентских фракций из четырех. Таким образом, Дума в еще большей степени стала монолитным блоком депутатов, в котором партийные различия определяются лишь вывесками на дверях фракционных помещений30.

И если VI Думу называли «взбесившимся принтером» — по сути, инструментом, который мог распечатать все что угодно, то VII Дума стала принтером исключительно управляемым. Какое задание дадут, то он и сделает31.

Искажение разумных парламентских процедур

Мы не будем слишком подробно рассматривать этот вопрос, поскольку тогда пришлось бы написать еще одну большую книгу. Мы лишь коротко обозначим проблему. Она состоит в специфическом российском понимании значения процедур в обеспечении прав и свобод человека. Любая хорошо прописанная процедура может являться как барьером на пути произвола государства, так и камнем преткновения в реализации права (как, например, обстоит дело с порядком согласования проведения публичных мероприятий). Парламентские процедуры являются одними из самых важных гарантий на право участия населения в управлении делами государства. Именно они определяют параметры парламентских дискуссий, функциональное предназначение и сроки каждого из чтений законопроекта, порядок внесения поправок, общественную и профессиональные экспертизы и многое другое. В их силах свести участие населения или оппозиции в законотворчестве к нулю или, наоборот, создать максимальные возможности для учета их мнения.

Парламентские процедуры и законотворчество — давняя боль российских юристов. Еще в середине прошлого века ученые ставили вопрос о необходимости создания так называемого «закона о законах» и о роли и месте в системе нормативных регламентов представительных органов. Тогда в СССР был сделан только первый шаг — внедрена регламентная культура в организацию деятельности Советов, а юридическая сила регламентов была конституционно повышена до уровня закона. «Закон о законах» принят не был. С тех пор прошло 30 лет. Сегодня мы остались единственной постсоветской и европейской страной, в которой такого закона нет. Даже у города-государства Ватикан есть закон о нормативных правовых актах. Хотя отечественный проект был подготовлен и даже прошел два чтения в Думе II созыва, незадолго до парламентского переворота. Но он был положен под сукно и так и остался в архивах, поскольку парламенту послепереворотного образца нормальная законотворческая процедура была не только не нужна, но и крайне вредна для реализации истинных парламентских целей и задач32. Хотя даже в более чем половине субъектов Российской Федерации есть свои «законы о законах».

На федеральном уровне в отсутствие «закона о законах» из регулирующих законотворческую процедуру актов остались только регламенты палат парламентов. Сейчас они утверждаются постановлениями Государственной Думы и Совета Федерации, то есть принимаются простым большинством голосов от присутствующих на заседании палаты при условии наличия кворума. И, соответственно, в таком же порядке могут меняться и корректироваться в зависимости от сиюминутных потребностей. И вот ровно так эти регламенты подстраиваются под реализацию целей и задач власти. Ими определяется очередность внесения и порядок рассмотрения законодательных инициатив, порядок голосования, порядок и время выступления депутатов, возможность голосования за поправки едиными списками (перечень поправок, рекомендованных к принятию, и перечень, рекомендуемый к отклонению), возможность прохождения законопроекта сразу в нескольких чтениях и т. д. То есть регламенты легализуют все процедуры, необходимые для скорострельности и бездискуссионности прохождения законопроектов, а именно это и называется искажением разумных процедур и созданием условий для невозможности принятия правовых законов. Как известно, чтобы закон был признан правовым, он должен быть принят в должной процедуре представительным органом, сформированным в результате свободных и справедливых выборов.

Бывают у наших парламентов и совсем одиозные случаи с точки зрения парламентских процедур. Например, при всей своей пулеметной законотворческой скорости Дума не успевает рассмотреть все доставшиеся ей в наследство от предыдущих парламентов законодательные инициативы или полупрошедшие законопроекты, зависшие между созывами. Так, в наследство Думе VII созыва досталось больше двух тысяч таких «висяков». И тогда председатель Вячеслав Володин предложил их просто обнулить, то есть отказаться от рассмотрения и отправить в архив. К счастью, это предложение так и осталось всего лишь «мыслями вслух», поскольку оно, во-первых, категорически противоречит самому смыслу права законодательной инициативы, в соответствии с которым праву уполномоченного субъекта соответствует обязанность законодательного органа такую инициативу рассмотреть. Во-вторых, такое предложение нарушает принцип преемственности парламентской деятельности. VII Думе отчасти удалось разгрести законодательный завал. Сейчас новому, VIII созыву нерассмотренных законопроектов досталось меньше — всего тысяча. Подозреваем, что процедурно здесь все было не совсем гладко, но хотя бы в архив не отправили.

Особенно много претензий вызвали парламентские процедурные модификации в ходе принятия в 2020 году поправок к Конституции России. Венецианская комиссия подробно проанализировала ситуацию и сделала следующие выводы:

  • скорость проведения процесса подготовки столь широкомасштабных поправок абсолютно не соответствовала глубине содержания поправок с учетом их воздействия на общество. Скорость процесса привела к тому, что времени для надлежащих консультаций с гражданским обществом до принятия поправок парламентом было недостаточно;

  • так как Конституционное собрание не созывалось, Конституция была принята после того, как по ней проголосовал парламент и субъекты Российской Федерации. После этих этапов, в соответствии со статьей 135 Конституции, поправки должны были вступить в силу. Отрицательный результат специально введенных дополнительных этапов, как рассмотрение Конституционным Cудом и общероссийское голосование, не мог бы стать препятствием для вступления поправок в силу. Из этого следует, что включение дополнительных этапов в процедуру внесения поправок в Конституцию явно входит в конфликт со статьей 16 Конституции, направленной на защиту «основ конституционного строя Российской Федерации»;

  • придание конституционного статуса уже существующим положениям обыкновенных законов (их конституционализация) чревато исключением соответствующих вопросов из открытого обсуждения и тем самым ограничивает демократический процесс. Будучи закрепленными в Конституции, нормы утрачивают гибкость: они не могут быть вынесены на рассмотрение Конституционного Суда и, наоборот, становятся для Конституционного Суда эталоном при оценке других правовых норм33.

Но парламенту некогда было об этом думать. Ему нужно было выполнить поставленную задачу в кратчайшие сроки.

Вот такой получился портрет современного российского парламента. И если в нормальных демократических странах существует принцип разделения властей, где парламент исправно выполняет свою функцию, «то первый вопрос, который назревает последние 15 лет: зачем нужен парламент в России?» Это мнение политолога Дмитрия Травина: «Если мы представим ситуацию, что вице-премьер Рогозин собирается активно осваивать космос и в ближайшие годы весь парламент, все Федеральное Собрание сажают в космический корабль и отправляют колонизировать Луну, то, по моим ощущениям, в жизни России от этого ничего не изменится. Более того, мы узнаем об исчезновении парламента, только если случайно прочтем информацию в СМИ. Аппарат правительства будет готовить экономические законы, президентская администрация будет готовить законы, связанные с внутренней политикой, и президент потом будет их подписывать. Разве сегодня происходит не так? По сути, то же самое. Возникает вопрос: так ли это или не так? Если это так, то зачем вообще эта имитация? Почему в один прекрасный день президент Путин не выйдет и не скажет, что для экономии бюджетных средств мы ликвидируем наше Федеральное Собрание, так как нам оно не нужно?»34

Comments
0
comment
No comments here
Why not start the discussion?