В статье показаны особенности конституционной эволюции Беларуси на различных этапах ее истории.
Республика Беларусь является одной из главных союзниц России в Европе. У двух стран очень много общего как в культурном, так и в политическом плане. Более того, РФ и РБ состоят в «Союзном государстве» (надгосударственной международной организации).
Летом 2020 года в Беларуси прошли президентские выборы, сопровождавшиеся серьезными нарушениями. Не были допущены до выборов кандидаты В. Д. Бабарико, С. Л. Тихановский и В. В. Цепкало (в дальнейшем против них были возбуждены уголовные дела, по некоторым уже вынесены обвинительные приговоры), а единственный зарегистрированный оппозиционный кандидат С. Г. Тихановская подвергалась серьезному давлению. На самих выборах были зафиксированы множественные фальсификации и нарушения электорального законодательства, не были приглашены международные наблюдатели (например, из ПАСЕ1). Все это стало причиной значительного роста массовых протестов по всей стране, начавшегося уже во время предвыборной компании. Эти акции носили в основном мирный характер, но с крайней жесткостью подавлялись сотрудниками органов внутренних дел. Более того, международные организации фиксировали запугивание, избиения и даже пытки демонстрантов2, 3, 4.
На фоне этих событий президент А. Г. Лукашенко выступил с предложением внести изменения в действующую Конституцию. Лидеры оппозиции выдвинули аналогичные предложения. Прежде, чем обсуждать возможные изменения, необходимо проанализировать конституционное развитие Беларуси, а также изучить действующий текст Конституции 1994 года и уже внесенные ранее поправки. Краткий анализ предлагаемых стороной президента поправок будет представлен ниже.
Историю современного конституционного развития Беларуси принято отсчитывать с 1918 года. Длившаяся на тот момент уже четыре года Первая Мировая война привела к распаду крупных европейских империй и возникновению на их территориях новых государств. В декабре 1917 года о своей независимости от Российской Империи объявила и Беларусь. Несмотря на непродолжительность существования БНР, был принят ряд документов конституционного характера, в том числе и Временная Конституция БНР. В них устанавливались важнейшие принципы государственного устройства, такие как разделение властей (хоть и ограниченное), народный суверенитет, право на национальную автономию и др. Формой правления устанавливалась республика, тип которой должно было определить Учредительное собрание, которое в итоге так и не было созвано. Закреплялись права и свободы: личные (свобода совести, неприкосновенность личности), политические (свобода слова, собраний, печати, союзов) и экономические (8-часовой рабочий день)5. Уже в конце 1919 года на территорию БНР вошли советские и польские войска, правительство было вынуждено отправиться в изгнание, а на территории Беларуси была установлена власть Советов.
Следующим важнейшим этапом конституционного развития Беларуси следует считать советский. В период с 1919 по 1991 было принято четыре Конституции республики. Конституция ССРБ, принятая в 1919 году, в значительной степени была основана на Конституции РСФСР 1918 года. Высшим органом власти становились Советы рабочих, крестьянских и солдатских депутатов, которые не являлись постоянно действующим органом6. В период между съездами власть принадлежала ЦИК. Как и в Конституции РСФСР, принцип разделения властей закреплен не был. Гражданские права могли ограничиваться в целях защиты революции, а те, которые не ограничивались, на деле постоянно нарушались. Были также установлены всеобщие трудовые и воинские повинности.
Образование СССР и последовавшие за ним события потребовали коренного изменения Основного Закона Белоруссии. В 1927 году принимается новая Конституция БССР7. Главные изменения коснулись вопроса взаимоотношений с центром: появилась четко установленная сфера полномочий органов власти БССР, введена общеобязательность актов советского правительства на территории Беларуси. Стоит отметить, что Конституция была издана сразу на четырех языках — белорусском, русском, польском и еврейском. Тем самым подчеркивалось равенство всех граждан разных национальностей на территории республики.
Две последующие конституции советского периода — 1938 и 1978 годов — мало отличались от аналогичных конституций других союзных республик. По негласному правилу они обновлялись на следующий год после принятия новой союзной и в целом соответствовали ей — белорусская не была исключением.
В 1990 году депутаты Верховного Совета БССР приняли «Декларацию о государственном суверенитете БССР», однако де-факто независимость была провозглашена после рооссийского «августовского путча» 19 сентября 1991 года. В Декларации закреплялся статус Беларуси как независимого правового государства, в котором утверждался принцип разделения властей и верховенства права8. Также была поставлена задача разработать текст нового Основного Закона, поскольку Конституция 1978 года не могла служить правовой базой для функционирования правового государства из-за своей привязки к Конституции СССР. Разработка проекта изначально велась параллельно двумя группами депутатов, которые впоследствии объединились в одну. Главным вопросом был вопрос о необходимости поста президента и объеме его реальных полномочий. Было представлено несколько проектов Конституции. Часть депутатов настаивала на парламентской модели (без введения даже номинального поста президента)9, однако в итоге был принят вариант, предполагавший сильную президентскую власть. В числе депутатов-сторонников второго варианта были тогдашний премьер-министр В. Ф. Кебич и будущий президент А. Г. Лукашенко10.
Конституция была принята 15 марта 1994 года. Она состояла из 8 разделов, 8 глав и 149 статей. Согласно ее положениям, Республика Беларусь признавалась унитарным, демократическим, правовым и социальным государством. Единственным источником государственной власти объявлялся народ Беларуси. В качестве государственного языка устанавливался белорусский, русский же должен был стать языком межнационального общения (статья 1711). Также закреплялся принцип разделения властей. По форме правления Беларусь была смешанной республикой, поскольку правительство (кабинет министров) формировалось при президенте РБ, но для назначения премьер-министра и ключевых министров требовалось одобрение парламента (статья 106, 107). Парламент мог поставить вопрос о досрочном освобождении от должности министра, но решение все равно принимал президент (статья 107).
Раздел II был посвящен правам и свободам человека и гражданина, а также взаимоотношениям общества и государства. Был закреплен широкий перечень гражданских прав, значительное внимание было уделено социально-экономическим правам.
Наиболее важной в Конституции 1994 года была фигура президента. Он избирался на 5 лет прямым голосованием и не мог занимать свой пост более двух сроков. Также интерес вызывает порядок выдвижения кандидата на эту должность — он мог быть выдвинут как группой депутатов парламента (не менее 70 человек), так и непосредственно гражданами, при наличии не менее 100 тыс. подписей (статья 97). В случае своей победы будущий президент был обязан приостановить членство в политических партиях на весь срок полномочий (статья 102). Полномочия президента по Конституции 1994 года были весьма широки. Наиболее важными из них можно считать руководство системой органов исполнительной власти (пункт 2 статьи 100), создание и упразднение министерств (пункт 3 статьи 100), назначение премьер-министра, его заместителей и ключевых министров правительства (пункт 4 статьи 100), назначение всех судей, за исключением тех, которых назначал Верховный Совет РБ (пункт 10 статьи 100) и многое другое (более 26 пунктов). Также стоит выделить право президента принимать меры «по охране суверенитета, национальной безопасности и территориальной целостности Республики Беларусь, обеспечению политической и экономической стабильности, соблюдению прав и свобод граждан» (пункт 1 статьи 100). Это важно, поскольку именно на это положение сослался в 1996 году президент Лукашенко при увольнении главы ЦИК (хотя по Конституции такое право было закреплено за Верховным Советом). Досрочно полномочия президента могли быть прекращены или добровольно (статья 103), или в порядке процедуры импичмента (статья 104). Во втором случае требовалось не менее 70 депутатских голосов, а также заключение КС РБ или Верховного Совета РБ.
Единственным законодательным органом государственной власти признавался Верховный Совет. Это был представительский орган, состоявший из 260 депутатов, избираемых на 5 лет. Распустить Верховный Совет было нельзя — в конституционном тексте был предусмотрен только вариант самороспуска (статья 81). Депутаты обладали индемнитетом (статья 93). Полномочия Верховного Совета были достаточно обширны — он назначал республиканские референдумы, принимал и изменял Конституцию, занимался законотворческой деятельностью, осуществлял аутентичное толкование Конституции и законов, определял основные направления внутренней и внешней политики, утверждал бюджет, а также избирал судей высших судов РБ, в том числе и Конституционного Суда (статья 87). Председатели этих судов избирались из кандидатур, предложенных президентом. Структура Верховного Совета слегка напоминает советскую — из общего числа членов парламента назначался президиум ВС РБ, однако выполнял он лишь организационные функции (статья 89). Общее руководство Верховным Советом РБ осуществлял председатель ВС РБ, избираемый из числа депутатов путем тайного голосования (статья 85, 86). По сути фигура председателя должна была быть противовесом фигуре президента, но полномочий парламента оказалось явно недостаточно для этого.
Судебная власть в Конституции 1994 года регламентирована в общих чертах. Ей посвящена глава 5, в которой закреплены лишь основные принципы устройства судебной власти, такие как независимость судов (статья 110), осуществление правосудия исключительно на основании закона (статья 112), состязательность судебного процесса, равенство сторон (статья 115) и так далее. При этом отсутствовали реальные механизмы защиты судей на конституционном уровне. Один из авторов Конституции 1994 года, судья Конституционного Суда РБ в отставке, д. ю. н. Михаил Пастухов выделяет вопрос о порядке формирования судов как наименее проработанный. По его словам, такая ситуация приводила к излишнему влиянию правительственных структур на формирование судебной системы12. Также в Конституции отсутствовало закрепление принципа несменяемости судей, что ставило судей в опасное положение.
Органом конституционного надзора в Беларуси являлся Конституционный Суд, созданный по европейской модели. Он был наделен значительным объемом полномочий — так, КС имел право давать заключение по любому нормативному правовому акту на предмет его соответствия Конституции. Причем он мог делать это как по запросу, так и по собственной инициативе (статья 127). Заключение Конституционного Суда являлись окончательными и обжалованию не подлежали (статья 129). Также КС обладал правом законодательной инициативы (статья 130).
Система местного самоуправления была затронута крайне незначительно. По мнению М. И. Пастухова, «по сути осталась прежняя советская модель с видимостью местной власти»13.
Важной особенностью Конституции 1994 года был институт референдума. Он мог проводиться «для решения важнейших вопросов государственной и общественной жизни» (статья 73). Назначал республиканский референдум Верховный Совет — по предложению президента или по инициативе не менее 450 тыс. граждан, обладающих избирательным правом (в данном случае он был обязан это сделать в течение 30 дней), а также по инициативе не менее 70 депутатов (статья 74). По общему правилу решения таких референдумов были окончательны и могли быть изменены только другим референдумом (статья 77).
По порядку внесения изменений Конституция 1994 года являлась гибкой — поправки могли вноситься как Верховным Советом (статья 147), так и посредством референдума (статья 149).
Конституция Беларуси 1994 года, безусловно, является ключевым документом в истории белорусского конституционализма. Ее авторы сделали попытку заложить фундамент для построения демократического правового государства. Были введены институты прямого волеизъявления народа, даны широкие полномочия парламенту (при невозможности его роспуска президентом), а также создан особый орган конституционного контроля. Но нарушенный баланс между ветвями власти (в пользу исполнительной власти во главе с президентом), крайне размытые формулировки, дающие пространство для неограниченного расширительного толкования конституционных норм, а также отсутствие реальных механизмов защиты судей превратили сильные стороны Конституции 1994 года в слабые, что сыграло большую роль в событиях 1995–1996 годов. Помимо проблем, содержащихся в самом тексте, не стоит также забывать и про тяжелую политико-экономическую ситуацию в республике на тот момент.
В 1994 году были проведены первые президентские выборы в истории Беларуси, на которых победил А. Г. Лукашенко. Его программа включала в себя экономические тезисы, а также восстановление и укрепление связей с РФ. Уже в 1995 году А. Г. Лукашенко выступил с инициативой проведения республиканского референдума, на который было вынесено четыре вопроса: о придании русскому языку статуса национального (в первоначальной редакции он обозначался как язык межнационального общения), об изменении Государственного флага и Государственного герба (вместо бело-красно-белого флага и герба «Погоня» предлагалось ввести символы, отсылающие к советскому прошлому Беларуси), о согласии с действиями президента, направленными на экономическую интеграцию с РФ и о внесении изменений в Конституцию, которые бы давали право президенту распустить Верховный Совет. Группа депутатов ВС РБ обратилась в Конституционный Суд Беларуси с просьбой проверить ряд вопросов, вынесенных на референдум на соответствие Основному Закону. Но запрос был отклонен по «формальным причинам»14. В результате по всем вопросам референдума был получен положительный ответ. Нельзя забывать, что в это же время продолжалось противостояние президента и Конституционного Суда. Последний признал почти все указы главы исполнительной власти несоответствующими Конституции. В ответ на это Лукашенко приказал исполнять все свои указы независимо от решений КС РБ. Это было безусловным нарушением Конституции. Однако, по мнению тогдашнего судьи КС РБ Г. А. Василевича (после 1996 года ставшего председателем КС РБ, а позднее генеральным прокурором Беларуси), некоторые судьи намеренно превратили Конституционный Суд в «политическое ристалище», тем самым вынудив президента уйти в «крайность»15.
В 1996 году президент предложил вынести на новый референдум вопрос о внесении дополнительных изменений в Конституцию Беларуси, общие контуры которых были намечены в рамках референдума 1995 года. Помимо вопроса об этом, на референдум были вынесены другие вопросы: о переносе Дня Независимости на 3 июля (дата освобождение Минска от немцев во время Второй мировой войны), о свободной продаже земли и об отмене смертной казни. Вносимые им изменения предполагали значительное увеличение объема полномочий главы государства. В свою очередь Верховный Совет предложил свой проект — с превращением страны в парламентскую республику и с отказом от должности президента. Помимо этого были внесены еще два вопроса: об избираемости руководителей местных органов и о гласном финансировании всех ветвей власти исключительно из государственного бюджета. Всего на голосование было вынесено 7 вопросов. Референдум был назначен на 24 ноября. КС РБ не остался в стороне и в постановлении от 4.11.1996 № 3-43/9616 определил, что вопросы, вынесенные на референдум, сформулированы некорректно (часть вопросов были охарактеризованы как «формулировки утверждений», а вопрос о принятии новой Конституции был признан сформулированным с нарушениями юридической техники). Исходя из этого, судьи КС постановили считать результаты референдума консультативными. Однако президент Лукашенко не согласился с этим и своим указом придал результатам референдума обязательный характер (хотя согласно Конституции 1994 года решения КС являлись окончательными и обжалованию не подлежали). Интересно, что он при этом признал постановление КС РБ не соответствующим Конституции Беларуси (пункт 1)17. Впоследствии само постановление № 3-43/96 было отменено (и признано не имеющим юридической силы с 04.11.1996) новым составом КС РБ (который более чем наполовину формировался президентом), как носящее «противоречивый характер»18.
После этого группа депутатов ВС РБ собрала необходимое для импичмента количество подписей и обратилась в Конституционный Суд. Лукашенко обвинили в превышении полномочий и совершении множества неконституционных действий. Для разрешения конфликта из Москвы прибыла делегация, состоявшая из премьер-министра В. С. Черномырдина и спикеров обеих палат Федерального Собрания. Более того, по мнению М. И. Пастухова, на судей Конституционного Суда и депутатов было оказано мощнейшее давление прежде всего со стороны президента19, и 12 депутатов отозвали свои подписи (тем самым не позволив собрать нужное количество голосов для процедуры импичмента). На переговорах была заключена сделка, по условиям которой референдум должен был носить рекомендательный характер (через 20 дней после него должно было собраться Конституционное собрание, основанное «на паритетных началах»), а процедура импичмента должна была быть остановлена. Также президент отменял указ об обязательности исполнения своих решений вне зависимости от позиции КС. Однако в момент ратификации соглашения Верховным Советом, лояльные президенту депутаты проигнорировали голосование, тем самым сорвав процедуру. Это, вкупе с недостатком подписей для импичмента, позволило Лукашенко не исполнять договоренности.
Референдум прошел 24 ноября 1996 года. В его рамках было одобрено два предложения из семи — о принятии поправок в Конституцию и о переносе Дня Независимости (оба предложения были внесены президентом). Оппозицией фиксировались значительные нарушения как в плане процедуры (например, утверждение итоговых результатов простым большинством членом ЦИК, а не квалифицированным), так и в плане явки и подсчета. Однако, несмотря на это, референдум был признан состоявшимся.
Ключевые изменения коснулись органов государственной власти. Монокамеральный Верховный Совет был заменен на бикамеральное Национальное собрание, которое состояло из Палаты представителей и Совета Республики (статья 90)20. Нижняя палата избиралась всеобщим голосованием, а верхняя стала «палатой территориального представительства»; ее члены избирались местными советами депутатов (статья 91). Помимо этого, 8 членов Совета Республики назначались президентом. Важно отметить, что такой тип парламента характерен для федеративных государств, а Беларусь оставалось государством унитарным (статья 1). Другим важным изменением стала возможность президента распускать Национальное собрание. Обе палаты могли быть распущены в случае «систематического или грубого нарушения палатами Парламента Конституции» на основании заключения КС РБ (статья 94) — закреплялось право президента на такое действие, но не обязанность. Нижнюю палату также можно было распустить в случае, если она отказывала в доверии правительству или дважды не давала согласия на назначение премьер-министра. Данная процедура схожа с аналогичной процедурой, установленной в изначальной редакции Конституции РФ 1993 года. Процедура импичмента, напротив, была усложнена. Также была ограничена законодательная инициатива парламента: законопроекты, которые предусматривали увеличение расходов или уменьшение государственных средств, согласно новой редакции, мог вносить только президент или Правительство по его поручению (статья 99). Были сокращены полномочия парламента в сфере формирования судебной власти. По новой Конституции парламент лишь давал согласие на назначение председателей ключевых судов (в том числе и Конституционного Суда), а также на назначение генерального прокурора, главы ЦИК, председателя и членов правления ЦБ (статья 98). Помимо этого депутаты могли избирать 6 членов КС РБ и 6 членов ЦИК, хотя ранее парламент полностью формировал эти органы. Статус парламентариев также претерпел изменения — теперь их можно было привлечь к ответственности, если их слова квалифицировались как клевета или оскорбление (статья 102).
Президент же в новой редакции стал еще более значительной фигурой. Прежде всего сам глава государства, помимо статуса гаранта Конституции, стал также олицетворять «единство народа» и гарантировать реализацию основных направлений внутренней и внешней политики. Помимо этого, за ним была сохранена обязанность охранять суверенитет Республики Беларусь. Именно этой обязанностью А. Г. Лукашенко обосновывал увольнение Главы ЦИК в 1996 году. Также Конституция закрепляла защиту чести и достоинства президента (статья 79). Выдвигать кандидатуру президента, согласно изменениям, могли только инициативные группы граждан, хотя раньше аналогичным правом обладали депутатские группы (статья 81). Срок полномочий президента остался прежним — 5 лет, тогда как парламент теперь избирался на 4 года (статья 93). Полномочия главы государства значительно возросли — теперь он назначал референдумы, имел право роспуска парламента, назначал 6 судей КС РБ, освобождал от должности многих высших должностных лиц (в том числе главу ЦИК, правление ЦБ, председателя и судей КС РБ, генерального прокурора) при уведомлении Совета Республики (статья 84). В новой редакции был также введен особый институт — президентский декрет. Парламент мог наделять главу государства полномочиями для принятия специальных актов (декретов), которые обладают силой закона. Также президент получал возможность принимать временные директивы, которые принимались без одобрения депутатов. Такие акты в трехдневный срок подлежат утверждению парламентом (статья 101). Этот институт де-факто позволял народным представителям делегировать законодательные полномочия президенту, обходя принцип разделения властей.
Таким образом, новая редакция Конституции от 24.11.1996 года закрепила авторитарную модель управления государством. Президент получил колоссальные полномочия, которые позволяли ему напрямую влиять на любые ветви власти. Институциональная независимость судов (в особенности «мятежного» Конституционного суда) была де-факто ликвидирована, а расплывчатые формулировки давали еще более широкий простор для расширительного толкования норм, тем самым позволяя президенту обосновывать практически любые свои решения.
17 октября 2004 года в Беларуси был проведен общенациональный референдум, снявший ограничения по количеству сроков пребывания на посту президента.
Президент А.Г. Лукашенко в конце декабря 2021 года опубликовал проект изменений в Конституцию. Изначальный вариант проекта был несколько видоизменен в процессе подготовки окончательного текста. Предлагаемые президентом Лукашенко конституционные поправки были вынесены на референдум 27 февраля 2022 года, одобрены и вступили в силу. Вот наиболее существенные из них.
Во-первых, должен появиться новый высший представительный орган — Всебелорусское народное собрание (далее — ВНС), которому будет передан ряд полномочий от парламента и президента. Данный орган характеризуется как «определяющий стратегические направления развития общества» (статья 89.121). Стоит также отметить, что новообразованному органу была отведена ключевая роль в проведении процедуры импичмента президента (статья 88). Однако остается не до конца ясным статус ВНС в структуре представительных органов страны.
Во-вторых, изменения коснутся статуса президента РБ. Прежде всего были ужесточены требования к кандидату на эту должность: возрастной ценз сделан более строгим (с 35 до 40 лет), введен ценз оседлости. Помимо этого, установлено ограничение на число сроков, которое лицо может быть президентом. Защита чести и достоинства президента теперь закреплена на конституционном уровне. Право на декретное законотворчество из числа полномочий первого лица было убрано, что ослабляет конституционные возможности обхода принципа разделения властей. Кроме того, были исключены и полномочия, касающиеся формирования президентом ЦИК и КС РБ (ст. 84). Отдельно стоит сказать о статусе президента после истечения срока полномочий — он не может быть привлечен к ответственности за свои действия в период пребывания в должности, а также имеет право на занятие кресла в ВНС (причем как президент, чьи полномочия истекли, так и президент, ушедший в отставку).
В-третьих, в конституционном тексте появились новые гражданские обязанности. Теперь граждане должны проявлять патриотизм и сохранять историческую память о прошлом. Данное положение крайне схоже с Конституцией РФ, в которой закрепляется защита исторической правды и не допускается умаления значения подвига народа при защите Отечества. Другая новелла — обязанность гражданина следить за своим здоровьем — вызывает определенный интерес. Каким образом можно будет понять, что гражданин нарушил свою обязанность и какая будет введена ответственность за ее нарушение? Ответ на эти вопросы можно будет получить только после опубликования уточняющих законов.
Хотелось бы обратить внимание на значительное влияние российского законодательства на текст конституционных поправок. Некоторые новеллы, такие как право президента в отставке на членство в ВНС22 или запрет иностранного финансирования выборов23 крайне схожи или полностью идентичны аналогичным положениям в российских нормативных правовых актах. Оценивая вступившие в силу изменения, необходимо учитывать сильное влияние на конституционный текст белорусских антиправительственных протестов лета 2020 года. Несмотря на кажущееся с первого взгляда перераспределение властных функций и передачу части функций от президента к представительным органам, после углубленного анализа такой вывод сделать нельзя. Президент сохранил право роспуска парламента, получил дополнительные гарантии неприкосновенности и произвел «обнуление» (ст. 143). Кроме того, процедура импичмента стала практически невозможной, так как в соответствии с новой редакцией Конституции ключевую роль в этом процессе должно играть ВНС. Этот орган с большей вероятностью окажется подвержен влиянию исполнительной власти. Но обоснованный вывод о том, поменялось ли что-то принципиально в белорусском конституционном тексте и изменится ли система checks-and-balances можно будет сделать только после принятия законов, расширяющих и детализирующих соответствующие положения Конституции в редакции 2022 г.
Как действовавшая до последнего референдума, так и обновленная Конституция Беларуси безусловно не могут считаться демократическими. Консолидация практически всех ключевых властных полномочий в руках президента привела к установлению в стране авторитарного режима с высоким уровнем цензуры, а постоянные отсылки к советскому прошлому (флаг, герб, День Независимости) влекут за собой возвращение наиболее печально известных практик тех лет, например ответственности за тунеядство24. Для институциональной демократизации стране безусловно нужна обновленная Конституция.
На мой взгляд, можно выделить возможные основные направления изменений.
Прежде всего, необходимо изменить и жестко регламентировать судебную систему. Во-первых, важно закрепить на конституционном уровне принцип несменяемости судей и предоставить реальные гарантии независимости как судов, так и судей. Во-вторых, нужно изменить порядок назначения судей на должность. При сохранении института назначения судей президентом, можно создать особый коллегиальный орган судейского сообщества, который выдвигал бы кандидатов, из числа которых глава государства мог бы выбирать. Назначение на высшие судебные должности (такие как Председатель Верховного Суда и его заместители) было бы целесообразно передать в ведение парламента. Особое внимание следует уделить Конституционному Суду, председатель и судьи которого являются ключевыми арбитрами в стране, поэтому считаю правильным назначать их бессрочно, используя общеизвестную формулировку из американской Конституции. Также следует вернуть положение об окончательности и невозможности пересмотра решений данного органа. Безусловно, при таком подходе существуют определенные риски, однако это позволит закрепить важные решения и правовые позиции, что особенно важно при неразвитых гражданском обществе и партийной системе.
Следующим направлением изменений должна стать система сдержек и противовесов. Референдум 1996 года окончательно разбалансировал ветви власти в стране. Было бы целесообразным передать Парламенту полномочия назначения и освобождения от должностей ряда высших государственных чиновников (например, главы ЦИК, высших должностных лиц ЦБ и КГК, генерального прокурора). Допустим и вариант с паритетным назначением данных лиц президентом и парламентом. Формулировки иных полномочий важно уточнить, сделав более четкими. В ином случае будет сохраняться риск повторения ситуации 1996 года, когда А. Г. Лукашенко, используя размытые формулировки, смог освободить от должности главу ЦИК. Кроме того, важно понять, является ли бикамеральная структура Парламента необходимой и эффективной для Беларуси. Если на данный вопрос будет дан отрицательный ответ, то он должен вернуться к монокамеральной структуре, как более типичной для унитарного государства.
Еще одним важным вопросом является система местного самоуправления. В настоящий момент она де-факто аналогична системе, существовавшей в Советском Союзе, а ее органы, лишенные независимости, включены в «вертикаль власти». В настоящий момент в стране существуют две параллельные системы — местного управления (исполнительно-распорядительные органы власти, подчиняющиеся и назначаемые непосредственно президентом) и местного самоуправления (осуществляется местными советами депутатов, которые подотчетны Совету Республики). Решения обеих этих систем не окончательны и могут быть оспорены высшими органами государственной власти. Такая ситуация приводит к относительно низкой эффективности их работы и недоверию со стороны местных жителей. Наиболее верным было бы реформировать систему местного самоуправления в Беларуси на основании Европейской Хартии местного самоуправления, особое внимание уделив независимости, как политической, так и финансовой.
Обновленная Конституция безусловно должна быть защищена. Существующий ныне механизм внесения поправок крайне прост и позволяет легко менять конституционный текст. Было бы целесообразным ввести жесткую систему внесения поправок (при этом считаю допустимым смешанную, по аналогии с Конституцией РФ 1993, то есть с рядом неизменяемых глав). Более того следует изменить саму процедуру, сделав ее многоступенчатой (а не ограничиваться исключительно Парламентом и референдумом), тем самым привлекая к столь важному вопросу все политические силы в стране, а окончательное решение принимать посредством референдума. На первоначальный период действия Конституции можно установить мораторий на внесение изменений.
Также нельзя обойти стороной институт референдума. Путем прямого волеизъявления народа можно решать множество важных политических вопросов. Право на назначение референдума может быть дано всем ключевым сторонам политической жизни: президенту, Парламенту, и, безусловно, крупным инициативным группам граждан.
Все вышесказанное, конечно, является лишь предполагаемыми первыми шагами, но они способны помочь в заложении фундамента демократического правового государства и обеспечить правильную работу системы разделения властей и сдержек и противовесов.
Конституция Республики Беларусь 1994 года (с изменениями и дополнениями, принятыми на республиканских референдумах 24 ноября 1996 г. и 17 октября 2004 г.). URL: https://pravo.by/pravovaya-informatsiya/normativnye-dokumenty/konstitutsiya-respubliki-belarus/ (дата обращения 21.01.2021).
Конституция Республики Беларусь 1994 года. URL: https://pravo.by/pravovaya-informatsiya/pomniki-gistoryi-prava-belarusi/kanstytutsyynae-prava-belarusi/kanstytutsyi-belarusi/kanstytutsyya-1994-goda/ (дата обращения 21.01.2021).
Конституция Белорусской Социалистической Советской Республики 1927 года. URL: https://pravo.by/pravovaya-informatsiya/pomniki-gistoryi-prava-belarusi/kanstytutsyynae-prava-belarusi/kanstytutsyi-belarusi/konstitutsiya-1927-goda/ (дата обращения 21.01.2021).
Конституция Социалистической Советской Республики Белоруссии 1919 года. URL: https://pravo.by/pravovaya-informatsiya/pomniki-gistoryi-prava-belarusi/kanstytutsyynae-prava-belarusi/kanstytutsyi-belarusi/konstitutsiya-1919-goda/ (дата обращения 21.01.2021).
Вторая Уставная Грамота Народа Беларуси от 9 марта 1918 года URL: http://www.radabnr.org/usthramaty/hramata2/ (дата обращения 21.01.2021).
Декларация Верховного Совета Республики Беларусь «О государственном суверенитете Республики Беларусь» от 27 июля 1990 года № 193-XII. URL: https://pravo.by/document/?guid=3871&p0=V09000193 (дата обращения 21.01.2021).
Заключение Конституционного Суда Республики Беларусь от 4 ноября 1996 г. № 3-43/96. URL: http://www.kc.gov.by/document-11453 (дата обращения 21.01.2021).
Заключение Конституционного Суда Республики Беларусь от 15 апреля 1997 г. № З-56/97. URL: http://www.kc.gov.by/document-11333 (дата обращения 21.01.2021).
Декрет №3 от 2 апреля 2015 года «О предупреждении социального иждивенчества». URL: http://president.gov.by/ru/official_documents_ru/view/dekret-3-ot-2-aprelja-2015-g-11135 (дата обращения 21.01.2021).
Указ президента РБ № 459 от 07.11.1996 «Об обеспечении конституционного права граждан на участие в референдуме». URL: https://belzakon.net/%D0%97%D0%B0%D0%BA%D0%BE%D0%BD%D0%BE%D0%B4%D0%B0%D1%82%D0%B5%D0%BB%D1%8C%D1%81%D1%82%D0%B2%D0%BE/%D0%A3%D0%BA%D0%B0%D0%B7_%D0%9F%D1%80%D0%B5%D0%B7%D0%B8%D0%B4%D0%B5%D0%BD%D1%82%D0%B0_%D0%A0%D0%91/1996/6337 (дата обращения 21.01.2021).
Курьянович А. В. Проекты Конституции Республики Беларусь в 1991–1993 гг.: краткий анализ // Конституция — Основной Закон белорусского государства и общества (к 20-летию принятия): материалы Междунар. науч.-практ. конф., Минск, 11–12 марта 2014 г. / редкол.: Г.А.Василевич (отв.ред.) [и др.]. – Минск, 2014.
Мирослав Кобаса. Местное самоуправление в Беларуси — как превратить миф в реальность. URL: http://sympa-by.eu/sites/default/files/library/booklet_kobasa.pdf (дата обращения 21.01.2021).
Проект изменений в Конституцию Республики Беларусь от 27.12.2021
OSCE PA leaders criticize Belarus’s failure to extend timely invitation to observe election and to provide a level playing field for all stakeholders // OSCE PA. URL: https://www.oscepa.org/news-a-media/press-releases/2020/osce-pa-leaders-criticize-belarus-s-failure-to-extend-timely-invitation-to-observe-election-and-to-provide-a-level-playing-field-for-all-stakeholders (дата обращения 21.01.2021).
Беларусь: Систематические избиения и пытки задержанных демонстрантов // Human Rights Watch. URL: https://www.hrw.org/ru/news/2020/09/14/376373 (дата обращения 21.01.2021).
Как менялась Конституция Беларуси и что с ней теперь. Разговор с одним из создателей // Onliner.by. URL: https://people.onliner.by/opinions/2020/10/14/kak-menyalas-konstituciya-belarusi-i-chto-s-nej-teper-razgovor-s-odnim-iz-sozdatelej (дата обращения 21.01.2021).
Конституции — 25 лет. Ее авторы рассказали, как работали над текстом и что пошло не так // TUT.BY. 15.03.2019. URL: https://news.tut.by/economics/629552.html (дата обращения 21.01.2021).
Михаил Пастухов: Неудавшееся дело об импичменте стало точкой невозврата к демократии // Беларуская асацыяцыя журналістаў. URL: https://baj.by/be/analytics/mihail-pastuhov-neudavsheesya-delo-ob-impichmente-stalo-tochkoy-nevozvrata-k-demokratii (дата обращения 21.01.2021).
ОБСЕ заявила о массовых и систематических нарушениях прав человека в Белоруссии // ТАСС. 05.11.2020. URL: https://tass.ru/mezhdunarodnaya-panorama/9923495 (дата обращения 21.01.2021).
Эксперты ООН по правам человека: Беларусь должна прекратить пытки над протестующими и предотвратить насильственные исчезновения // УВКПЧ URL: https://www.ohchr.org/ru/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=26199&LangID=R (дата обращения 21.01.2021).
******
Ключевые слова: Беларусь, Верховный Совет, президент, Конституционный Суд, Конституция, местное самоуправление, референдум.
Аннотация: В статье показаны особенности конституционной эволюции Беларуси на различных этапах ее истории. Начиная с краткого описания конституционного развития Беларуси до того, как она стала одной из республик, входивших в состав СССР, автор комментирует конституционное развитие Белорусской ССР при советской власти. Анализ Конституции независимой Беларуси 1994 года показывает конституционную систему с впечатляюще сильными президентскими полномочиями. Автор внимательно прослеживает историю конституционных поправок, включая те, что были вынесены на всенародный референдум в феврале 2022 года, и объясняет, как эти поправки способствовали накоплению огромных полномочий в руках президента Лукашенко.
Constitutional Development of Republic of Belarus
******
Keywords: Belarus, Supreme Soviet, President, Constitutional Court, Constitution, local self-government, referendum.
Abstract: The paper displays specifics of constitutional evolution of Belarus on various stages of its history. Starting with brief description of constitutional development of Belarus before it became one of the constituent republics of the USSR, the author comments on the Belorussian SSR’s constitutional development under the Soviet rule. Analysis of the 1994 Constitution of independent Belarus depicts the constitutional system with impressively strong presidential powers. The author closely tracks the history of constitutional amendments including those submitted to the popular referendum in February of 2022 and explains how these amendments contributed to accumulation of enormous powers in President Lukashenko’s hands.