Республика Казахстан: конституционный «каркас» цезаризма и его прочность

Эволюция казахстанского президенциализма

Cтановление института президентства в Республике Казахстан традиционно подразделяли на три основных этапа1.

1. 24 апреля 1990 года — январь 1993 года — становление и оформление казахстанской модели президенциализма.

24 апреля 1990 года Верховный совет Казахской ССР учредил должность президента Казахской ССР, приняв закон «Об учреждении поста президента Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в конституцию Казахской ССР». В этот же день, Верховный совет избрал президентом первого секретаря ЦК КП Казахской ССР Н. А. Назарбаева.

2. 28 января 1993 года — август 1995 года — принятие первой Конституции, с сильной президентской властью и активной ролью Верховного совета.

28 января 1993 года Верховный совет Казахстана принял новую Конституцию — первый Основной Закон независимого Казахстана. Однако несоответствие реальному балансу политических сил, противостояние между исполнительной и законодательной властью страны на фоне прерывания деятельности Верховного Совета в Москве делало всё популярнее идею сильной президентской власти для стабилизации ситуации2.

Новая, пока ещё неконституционная, реорганизация государственной власти была произведена 10 декабря 1993 года, когда на сессии Верховного совета XII созыва принимается решение о самороспуске, а также закон «О временном делегировании президенту республики Казахстан и главам местных администраций дополнительных полномочий»3. Президент получал право издавать указы, имеющие юридическую силу закона, назначать и снимать с поста первого министра Кабинета министров Казахстана, членов правительства, назначать судей Верховного Суда и Конституционного Суда, вводилась система местных представительных и исполнительных органов власти4. Новый закон уполномочил президента Казахстана лично осуществлять даже такие полномочия Верховного совета, как решение вопросов войны и мира, ратификация и денонсация международных договоров республики Казахстан.

Следующим мощным ударом по зафиксированной Основным Законом 1993 года модели власти послужило так называемое «дело Квятовской» — обжалование в Конституционном Суде кандидатом в депутаты Верховного совета Татьяной Квятовской результатов парламентских выборов, — следствием которого явилось признание результатов выборов нарушающими принцип равного избирательного права, как результат — признание полномочий Верховного совета XIII созыва неконституционными и прекращение его деятельности. Республика осталась без законодательного представительного органа.

11 марта 1995 года Конституционный Суд подтвердил действие закона о временном делегировании президенту дополнительных полномочий. 29 апреля 1995 года был проведен референдум о «вотуме» доверия, предполагающем продление полномочий президента Н. А. Назарбаева до 1 декабря 2000 года. Из 91,26% избирателей, принявших участие в референдуме, 95,46% проголосовали за продление срока полномочий президента.

Очевидно, именно этот исторический момент можно назвать «пришествием цезаря» — политико-правовыми предпосылками возникновения персоналистской автократии с гипертрофированными президентскими полномочиями, закреплёнными на уровне Основного Закона.

30 августа 1995 года на республиканском референдуме Казахстана была принята новая Конституция, действующая в настоящий момент.

3. С 30 августа 1995 года по настоящее время — утверждение и развитие существующей формы правления с сильной президентской властью.

Крах советской модели государственного управления в конце в конце 80-х годов XX века во значительной степени задал траекторию изменений в бывших советских республиках, сделав популярным институт президентства5.

Часть исследователей считает, что выбор модели сильного президента был обусловлен логикой момента: разбалансировка единой властной системы и всех её элементов, отсутствие недискредитировавшего себя центра власти, коим и должен был стать облечённый доверием избирателей и большим «кредитом» полномочий президент. Другие исследователи видят причину в историко-культурной предрасположенности населения Казахстана к сильной президентской власти как «реинкарнации» института ханской власти в рамках степной демократии, имеющего в истории казахского народа многовековую традицию6.

Как бы то ни было, Конституция Республики Казахстан (далее — РК) 1995 года сформировала такую модель власти, которая, по остроумному замечанию Е. А. Мишиной, «предоставляет полномочия, которые вполне могли бы конкурировать с полномочиями древнеримских кесарей»7.

Примечательно, что президентоцентричный характер Основного Закона призвано подчеркнуть провозглашение Основным Законом президентской формы правления (п. 1 ст. 2 Конституции РК), хотя содержательные анализ норм позволяет отнести республику к полупрезидентской форме8, называемую со времён правления во Франции генерала де Голля цезаристской или демократическим цезаризмом9.

За 26 лет действия Конституции РК в неё пять раз вносились изменения (в 1998-м10, 2007-м11, 2011-м12, 2017-м13 и 2019-м14 годах), при этом существенное значение для модернизации казахстанского президенциализма имели три из них.

7 октября 1998 г. был принят закон, отменявший возрастной «порог» кандидата на пост президента (до этого предельно допустимый возраст был 65 лет), также продлевался срок президентских полномочий (с 5 до 7 лет), отменялся «порог явки» на выборах (участие более половины избирателей для признания выборов состоявшимися).

21 мая 2007 г. в Конституцию РК внесены изменения, коренным образом меняющие порядок формирования мажилиса (нижней палаты парламента), а также расширяющие полномочия парламента: мажилис стал играть решающую роль при рассмотрении вопросов формирования правительства, а формирование мажилиса посредством пропорциональной системы резко увеличило влияние политических партий на принимаемые государством важнейшие решения. Однако за фасадом «повышения роли парламента и демократизации» произошло усиление позиций главы государства. Несмотря на то, что срок президентских полномочий сокращался с 7 до 5 лет, это компенсировалось конституционализацией статуса первого президента Казахстана, а также тем, что ограничение на избрание более двух раз подряд не распространяется на первого президента Республики Казахстан. Указанное положение подтверждалось ст. 1 конституционного закона РК «О Первом Президенте Республики Казахстан — Елбасы». Данный закон также установил, что воспрепятствование законной деятельности первого президента, публичное оскорбление или иное посягательство на его честь и достоинство, а также осквернение его изображений преследуется по закону15. Кроме того, глава государства наделялся правом законодательной инициативы. Также, закрепляя новый порядок формирования мажилиса, изменения предусматривали, что 9 из 107 депутатов избираются Ассамблеей народа Казахстана — структурой, подконтрольной президенту16.

10 марта 2017 г. внесены изменения в Основной закон, едва ли не самые демократичные, ключевой идеей которых было перераспределение власти и увеличение роли правительства и парламента. Глава государства терял право издавать законы и указы, имеющие силу законов, право отменять либо приостанавливать действие актов правительства и премьер-министра, упразднялись полномочия президента отменять либо приостанавливать действие актов правительства и премьер-министра, закреплялась двойная ответственность правительства — перед президентом и всем парламентом.

Эти изменения развивали институты парламентского контроля, что способствовало совершенствованию демократической организации государства17. Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская Комиссия) приняла заключение, в котором хоть и обратила внимание на сохраняющееся за главой государства право «определять приоритетность рассмотрения проектов законов» (п. 2 ст. 61 Конституция РК), подчеркивается, что конституционные изменения — это шаг вперед в процессе демократизации государства18. При этом в п. 2 ст. 91 Конституции РК фиксировалось, что статус первого президента Республики Казахстан — Елбасы является неизменным.

Как видно, несмотря на все конституционные преобразования, основные полномочия концентрируются у главы государства, сохраняя его ключевой, самой влиятельной фигурой системы государственной власти.

«Закон кесаря»

Конституционно-правовой статус президента Республики Казахстан, его место в системе государственных органов определяют Конституция РК и Конституционный закон РК от 26 декабря 1995 года № 2733 «О Президенте Республики Казахстан», что является отличительной чертой казахстанского конституционализма, поскольку традиционно статус главы государства регулируется только Конституцией, без принятия специального закона19.

Основным Законом Республики закрепляется принцип разделения единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви и их взаимодействия между собой с использованием системы сдержек и противовесов (п. 4 ст. 3 Конституции РК). Однако даже беглый анализ статуса главы государства наглядно демонстрирует перекос в декларируемом балансе.

Президент Республики Казахстан является главой государства, его высшим должностным лицом, обладающим знакомым российскому правопорядку полномочием, — определять основные направления внутренней и внешней политики государства, и представляющим Казахстан внутри страны и в международных отношениях. Также глава государства обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственность органов власти перед народом.

Президент Республики Казахстан в числе прочего:

• с согласия нижней палаты парламента (мажилиса) назначает на должность премьер-министра Республики, образует в установленном порядке правительство, определяет его структуру, принимает решение о прекращении полномочий правительства и освобождении от должности любого его члена;

• самостоятельно назначает на должности министров иностранных дел, обороны, внутренних дел;

• может председательствовать на заседаниях правительства по особо важным вопросам;

• отменяет либо приостанавливает полностью или частично действие актов глав местных исполнительных органов (акимов) областей, городов республиканского значения и столицы;

• назначает акимов областей, городов республиканского значения и столицы с согласия соответствующих маслихатов, по своему усмотрению освобождает акимов от должностей;

• с согласия сената парламента назначает на должности председателя Национального банка, генерального прокурора и председателя Комитета национальной безопасности Республики Казахстан; освобождает их от должностей;

• образует, упраздняет и реорганизует государственные органы, непосредственно ему подчиненные и подотчетные, назначает на должности и освобождает от должностей их руководителей;

• обращается в Конституционный совет о рассмотрении вступившего в силу закона или иного правового акта на соответствие Конституции Республики;

• является верховным главнокомандующим Вооруженными силами Республики, назначает на должность и освобождает от должности высшее командование Вооруженных сил;

• после официальных консультаций с премьер-министром и председателями палат парламента Республики принимает меры, включая введение на всей территории Казахстана и в отдельных его местностях чрезвычайного положения, применение Вооруженных сил Республики;

• в случае агрессии против Республики либо непосредственной внешней угрозы ее безопасности вводит на всей территории Республики или в отдельных ее местностях военное положение, объявляет частичную или общую мобилизацию и незамедлительно информирует об этом парламент Республики;

• формирует подчиненную ему Службу государственной охраны, администрацию президента Республики;

• назначает на должность и освобождает от должности Государственного секретаря Республики Казахстан, определяет его статус и полномочия;

• образует Совет безопасности и иные консультативно-совещательные органы, а также Ассамблею народа Казахстана и Высший судебный совет.

Кроме того, президент имеет обширные полномочия в части влияния на формирование и функционирование законодательной ветви государственной власти.

Так, 15 из 49 депутатов верхней палаты парламента — сената назначаются президентом Республики, а 9 из 107 депутатов мажилиса избираются Ассамблеей народа Казахстана, органа, формируемого и возглавляемого главой государства (ст. 50 и 51 Конституции РК).

Обладая правом законодательной инициативы, президент Республики:

• имеет право определять приоритетность рассмотрения проектов законов, означающее, что соответствующие законопроекты должны быть приняты в первоочередном порядке в течение двух месяцев;

• может созвать внеочередную сессию парламента;

• имеет право присутствовать на любых заседаниях и быть выслушанными;

• обладает правом отлагательного вето;

• может вносить законопроекты, предусматривающие сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов без положительного заключения правительства Республики.

После консультаций с председателями палат парламента и премьер-министром президент может распустить парламент или мажилис парламента.

Также наблюдается «президентское присутствие» и в судебной ветви государственной власти: глава государства представляет кандидатуры председателя Верховного Суда и судей Верховного Суда Республики, назначает председателей и судей местных и других судов, формирует Высший судебный совет (ст. 82 Конституции РК).

Прокуратура подотчётна лишь президенту Республики.

Президент назначает председателя Конституционного совета, органа конституционного контроля, а также 2 из 7 его членов.

Даже этот краткий обзор показывает, что президент является главным элементом системы государственной власти Республики Казахстан, «замковым камнем» его политической системы, концентрирующим ключевые полномочия.

Показательно, что на уровне Основного Закона закреплена неприкосновенность чести и достоинства действующего и бывших президентов Республики.

Уголовный кодекс РК 2014 года (ст. 373, 375) устанавливает ответственность за публичное оскорбление и иное посягательство на честь и достоинство, осквернение изображений первого президента Республики Казахстан — Елбасы, воспрепятствование законной деятельности Первого президента Республики Казахстан — Елбасы и посягательство на честь и достоинство президента Республики Казахстан и воспрепятствование его деятельности.

Транзит власти: процедурная сторона

В силу естественных причин Нурсултан Назарбаев столкнулся с проблемой любого персоналистского режима — вопросом транзита, то есть управляемой передачи власти преемнику. Достижение этой цели требовало от главы государства решения двух задач: обеспечения гарантий собственной безопасности и сохранения полномочий, рычагов контроля над системой государственного управления, на случай если преемник или проводимая им политика выйдут из-под контроля.

Решение указанных задач обеспечивал Конституционный закон Республики Казахстан от 20 июля 2000 года № 83-II «О Первом Президенте Республики Казахстан — Елбасы», гарантирующий неприкосновенность первого президента Республики Казахстан — Елбасы, социальное и материальное обеспечение, право обращаться к народу государственным органам и должностным лицам с инициативами, а также выступать перед парламентом, на заседаниях правительства Республики, возглавлять Ассамблею народа Казахстана, Совет безопасности Республики Казахстан и входить в состав Конституционного совета Республики Казахстан. Также законом устанавливается, что «в интересах защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения национальной безопасности, суверенитета и целостности государства» по инициативе первого президента Республики Казахстан — Елбасы решение Конституционного совета подлежит пересмотру.

Помимо этого, для сохранения контроля над политической ситуацией при формальном «уходе на покой» Нурсултана Назарбаева принят Закон Республики Казахстан от 5 июля 2018 года № 178-VI «О Совете Безопасности Республики Казахстан», предусматривающий пожизненное председательство первого президента Республики Казахстан — Елбасы, обязательность и неукоснительное исполнение государственными органами, организациями и должностными лицами решений Совета Безопасности и его Председателя, а также обсуждение кандидатур, рекомендуемых к назначению на должности первых руководителей центральных и местных исполнительных органов областей, городов республиканского значения и столицы, а также государственных органов, непосредственно подчиненных и подотчетных президенту Республики Казахстан.

Политико-правовую субъектность Совета безопасности также обеспечили изменения, внесённые в Закон Республики Казахстан от 6 апреля 2016 года № 480-V «О правовых актах», относящие акты председателя Совета безопасности к основным нормативным правовым актам, а также предусматривающие, что акты председателя Совета безопасности находятся вне иерархии нормативных правовых актов, установленной законом.

В дополнение к этому ст. 7 Закона Республики Казахстан от 20 октября 2008 года № 70-IV «Об Ассамблее народа Казахстана» первому президенту Республики Казахстан — Елбасы принадлежит право пожизненно возглавлять Ассамблею народа Казахстана, — учреждению, образуемому президентом, имеющему «квоту» на избрание девяти депутатов мажилиса.

19 марта 2019 Нурсултан Назарбаев объявил о сложении президентских полномочий, запустив процесс тщательно спланированного транзита власти — управляемой передачи власти. При этом сформированный заранее корпус нормативных актов, сохранял существенную долю влияния в руках первого президента. Помимо пожизненного председательства в Совете безопасности и Ассамблеи народа Казахстана, права входить в Конституционный совет, участвовать в кадровой политике, Нурсултан Назарбаев оставался лидером правящей партии «Нур Отан» (учитывая отсутствие на выборах процедуры самовыдвижения, это имело особое значение).

Таким образом, несмотря на то, что Основной Закон наделял главу государства обширнейшими полномочиями, ставший после отставки Назарбаева сначала исполняющим обязанности, а потом и избранным президентом, Касым-Жомарт Токаев, получил власть в усеченном виде, под патронажной опекой предшественника.

Особый конституционный статус Первого Президента Казахстана, его влияние и полномочия, с одной стороны, породили что-то вроде двоевластия — представители политического класса вынуждены были лавировать или выбирать, на кого же именно ориентироваться, а с другой — обычные граждане не воспринимали случившийся «полутранзит» как серьёзные перемены. В числе прочего и это способствовало массовым протестам января 2022 года.

«Трагический январь»: испытание на прочность

Начавшиеся 2 января 2022 г. массовые выступления в Казахстане, обладающем, казалось бы, титановой вертикалью власти, стремительно перешли от стадии социальных требований к политически мотивированным беспорядкам.

Примечательно, что в пик столь значимых для страны событий не выступил с публичной позицией первый президент Республики — Елбасы Нурсултан Назарбаев. Более того, вечером 5 января 2021 года Касым-Жомарт Токаев выступил с обращением к народу Казахстана, сообщив, что теперь он возглавляет Совет безопасности 20. Это тем более символично, что хотя Основной Закон Казахстана и закрепляет, что Совет безопасности «образует» президент, закон об этом органе был написан строго под Нурсултана Назарбаева, предусматривая того пожизненным председателем без каких-то внятных механизмов его замены.

11 января 2022 г., после относительной стабилизации в стране Касым-Жомарт Токаев выступил на заседании мажилиса с посланием «Уроки „трагического января“: единство общества — гарантия независимости», отметив, что Казахстан продолжит курс политической модернизации, для чего в сентябре будет представлен новый пакет политических реформ21.

***

Крах советской системы государственного управления актуализировал поиск постсоветскими республиками образцов конституционной организации власти. Практика государственного строительства Республики Казахстан, опробовав переходные формы, преодолев конституционные кризисы противостояния исполнительной и законодательной ветвей власти, сформировала конституционную модель с чрезвычайно сильной фигурой президента.

Сформированная конституционная модель сконцентрировала цезаристский объём полномочий в руках главы государства, став политико-правовым фундаментом персоналистского авторитарного режима, что не в малой степени способствовало экономической модернизации Республики Казахстан.

Конституционные реформы, корректируя дизайн государственной власти, принципиально не ограничивали ключевое значение и полномочия президента. Попытка обеспечить управляемую передачу власти и сохранение рычагов контроля у Первого Президента привели к определённой разбалансировке политической системы и режиму «двоевластия», что послужило одним из факторов, сопутствующих массовым выступлениям января 2022 года.

Публичное заявление Касыма-Жомарта Токаева о руководстве Советом безопасности, судя по всему, означает консолидацию всех властных полномочий в руках главы государства и завершение периода «двоевластия».

Несмотря на то, что за 26 лет функционирования цезаристская президентская модель успешно преодолевала все вызовы, говорить о её абсолютной прочности преждевременно. Как продемонстрировал пример Нурсултана Назарбаева, концентрация полномочий в привязке к конкретной личности не способствует устойчивости конституционного каркаса в период социально-политической турбулентности.

Остается надеяться, что анонсированные Касымом-Жомартом Токаевым политические реформы обеспечат сбалансированность системы государственного управления Республики Казахстан. Впрочем, учитывая принятие закона, отменяющего пожизненное председательство первого президента — Елбасы в Совете безопасности и Ассамблее народа Казахстана, а также передачу полномочий по руководству указанными органами действующему главе государства22, политические преобразования уже начались.

Литература

1. Айзекс Р. Процессы и результаты конституционной реформы в Казахстане: управление несогласием, ограничение рисков и консолидация власти // Центральная Азия и Кавказ. 2008. № 1 (55). С. 18–29.

2. Альжанова Р. С. Причина перехода к разработке новой конституции Республики Казахстан 1995 г.: исторический анализ // Вестник Казахского гуманитарно-юридического инновационного университета. 2020. № 2 (46). С. 18–22.

3. Баскакова И. Транзит власти в Казахстане: новые подходы Астаны // Вестник РГГУ. Серия: Политология. История. Международные отношения. Зарубежное регионоведение. Востоковедение. 2018. № 1 (11). С. 149–161.

4. Залесны Я., Остапович И. Ю. Конституционализм в Республике Казахстан: генезис, особенности и перспективы // Антиномии. 2021. Т. 21. Вып. 3. С. 125–147.

5. Кондрашев А. А. Доктринальное осмысление места главы государства в различных республиканских формах правления // Российский юридический журнал. 2020. № 4. С. 9–20.

6. Куликова Ю. А. Причины возникновения института президентства в странах СНГ // Юриспруденция. 2010. Т. 18. № 2. С. 73.

7. Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник для вузов. 17-е изд., испр. и доп. М.: Статут, 2013.

8. Мишина Е. А. Длинные тени советского прошлого. М.: Фонд «Либеральная Миссия», 2014.

9. Мухамеджанов Б. А. Институт президенства и механизм разделения властей: соотношение в единстве государственной власти // Среднерусский вестник общественных наук. 2007. № 2 (3). С. 40–48.

10. Прокофьев В. Н. Конституционно-правовой статус Президента Республики Казахстан // Вопросы управления. 2017. № 2 (45). С. 7–12.

11. Толеубеков А. Т. Основные этапы и характерные черты становления и развития парламентаризма в Казахстане // Конституционное и муниципальное право. 2019. № 3. С. 76–80.

12. Хабриева Т. Я., Андриченко Л. В. Конституционная реформа в Республике Казахстан: тенденции и перспективы развития // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2017. № 3 (64). С. 142–155.

13. Чиркин В. Е. Глава государства. Сравнительно-правовое исследование: монография. М.: Норма, 2018.

Юрист, более 10 лет сопровождения избирательных кампаний и политических проектов, партнёр Консалтингового бюро Т&М. [email protected]

Ключевые слова: конституционализм, форма правления, институт президентства, глава государства, конституционно-правовой статус президента Республики Казахстан, конституционно-правовой статус первого президента Республики Казахстан — Елбасы.

Аннотация: В статье рассматриваются вопросы учреждения, становления и развития института президентства в Казахстане. Показано, что данный правовой институт учреждался в сложных политико-правовых и социально-общественных условиях. Несмотря на отдельные уступки, институт президента развивался в направлении усиления президентской власти.

Republic of Kazakhstan: constitutional framework of “Caesarism” and its durability
Anton Timchenko. Lawyer ( more than 10 years of legal counseling in electoral campaigns and political projects), a partner at the Consulting Bureau Т&М. [email protected]

Keywords: constitutionalism, form of government, presidency, head of state, the constitutional-legal status of the President of the Republic of Kazakhstan, the constitutional-legal status of the First President of Republic of Kazakhstan.

Abstract: The paper addresses the issues of establishing the office of President of the Republic of Kazakhstan and depicts three main stages of elaboration of presidential powers. The author notes that office of President of the Republic of Kazakhstan was set up under complicated political, legal and social circumstances. The focal point of the analysis is the process of development of the status of President and consistent strengthening of presidential powers. This “vertical of presidential powers” in Kazakhstan was built by the means of repeated amending of the 1995 Constitution of the Republic of Kazakhstan and also by adoption of specific legislative acts that provided further detalization of the competence and powers of the President of Kazakhstan. Along with that, the paper provides comments on the key differences in the status and powers of the First President of Kazakhstan — Elbasy and the President of Kazakhstan.