Выбор формы правления — одна из первых задач, которую предстоит решить, когда в России откроется окно возможностей демократизации. Сам этот выбор, а также правильное установление внутривидовых и межвидовых модификаций, наиболее адекватных существующей политической, экономической, социально-культурной среде, в которой осуществляются конституционные преобразования, чрезвычайно важны, поскольку от этого выбора зависят укоренение, перспективы, стабильность и эффективность демократического управления.
Между тем выбор формы правления — задача весьма непростая. Каждая форма правления обладает как достоинствами, так и недостатками, которые могут иметь более или менее важное значение, создавать большие или меньшие риски и преимущества в конкретных политических, экономических, социальных, культурных и психологических обстоятельствах1. Именно поэтому в настоящее время в мире наметилась тенденция конвергенции форм правления, взаимопроникновения, смешения их элементов в различных соотношениях и комбинациях. В связи с этим первостепенное значение подчас имеет выбор не формы правления как таковой с ее строгими канонами, а именно того набора элементов разных форм, который адекватно соответствует ситуации2 и способен содействовать модернизации управления при сохранении социальной стабильности, достижению социального консенсуса в сочетании с обеспечением политической конкуренции, ограничению государственной власти и повышению ее эффективности.
Классическими формами республиканского правления справедливо считаются президентская и парламентарная республики. Их уместно характеризовать как классические потому, что именно в их рамках в наибольшей степени по сравнению с любыми другими формами республики обеспечивается реализация принципа разделения властей, идей равновесия ветвей власти, их роли как сдержек и противовесов друг друга и тем самым — идеи республики как «общего дела», то есть коллективного правления3.
Действительно, в рамках президентской республики президент является главой исполнительной власти, а потому — сильной политической фигурой и политическим лидером государства. Силе президентской власти соответствует способ избрания президента: косвенные внепарламентские (США) или прямые (Кыргызстан) выборы. В любом случае президент избирается внепарламентским путем, то есть парламенту он своим избранием не обязан, что придает ему независимость от парламента как главе исполнительной власти. При этом ни президент, ни исполнительная власть в целом не несут политической ответственности перед парламентом. Однако президент в президентской республике не имеет права распустить парламент или хотя бы его палату — такой роспуск невозможен в принципе. Отсутствие такой возможности представляет собой значительный ограничитель власти политического лидера4: парламент может чувствовать себя свободным в критике президента, в противодействии его политическому курсу, в осуществлении по отношению к исполнительной власти парламентского контроля и парламентской ответственности (которая, впрочем, существует только в форме импичмента, осуществляемого в случае совершения президентом правонарушения), не опасаясь роспуска. Более того, проявляя усердие в данном направлении, парламент может «изводить» исполнительную власть своей неуступчивостью5.
В парламентарной республике механизм сдержек и противовесов работает по-другому: правительство несет политическую ответственность перед парламентом (или только его нижней палатой), который может выразить правительству во главе с премьер-министром вотум недоверия или отказать ему в доверии. Однако и сам парламент может быть распущен. При этом роспуск парламента или его нижней палаты осуществляется не политическим лидером, которым является премьер-министр, а президентом, выступающим слабой политической фигурой, отстраненной от исполнения управленческих функций, но призванной способствовать хорошему управлению, в том числе — говорить последнее слово при возникновении конфликтов внутри парламента (в случае его неспособности сформировать правительство) или между парламентом и правительством (в случае выражении парламентом недоверия или отказа в доверии правительству именно президент делает выбор между роспуском парламента или отставкой правительства). Особо заслуживает быть отмеченным то обстоятельство, что в рамках классической парламентарной республики ни премьер-министр как политический лидер, ни президент как, наоборот, слабая политическая фигура не избираются непосредственно населением — выборным является лишь парламент. Премьер-министром становится лидер политической партии или блока, получивших большинство на парламентских выборах. Это, в частности, повышает накал парламентских выборов, на которых разыгрывается главный приз — пост премьер-министра, что делает и сам парламент более значимым как объективно, так и в глазах избирателей.
При этом нельзя сказать, что президентская и парламентская республики в строгом классическом варианте каждой из них широко распространены в мире. Например, всего несколько стран в Европе выбрали на сегодняшний день классическую парламентарную республику в качестве формы правления. Это Албания, Венгрия, Германия, Грузия, Италия, Латвия, Эстония. Очень небольшое количество современных государств установило и в строгом смысле президентскую республику: настоящее время это, например, США, Нигерия, Киргизия, Филиппины.
В большинстве современных республик существуют формы правления, в той или иной степени отклоняющиеся от классических — президентских и парламентарных. Это прежде всего суперпрезидентские и полупрезидентские (смешанные) республики6.
В рамках суперпрезидентской республики, получившей в наибольшей степени распространение в странах Южной и Латинской Америки, президент наделяется дополнительными полномочиями по сравнению с полномочиями его коллеги в президентской республике: правом единоличного (без участия парламента) назначения министров, объявления войны, мира и чрезвычайных режимов. Например, в отличие от Президента США, который назначает министров с совета и согласия Сената, Президент Бразилии в соответствии с действующей Конституцией страны 1988 года имеет исключительное полномочие назначать и смещать с должности государственных министров, вводить военное и чрезвычайное положения, имеет право законодательной инициативы (статья 84).
Следует, впрочем, отметить, что и юридически, и фактически суперпрезидентские республики в целом ряде соответствующих стран проявляют в настоящее время большее или меньшее тяготение к классической президентской республике, тенденцию сближения с ней. Это выражается в сокращении полномочий президента или в неиспользовании (редком использовании) их на практике, а также в усилении роли парламента в таких государствах. Как отмечает российский исследователь З. В. Ивановский, в результате конституционных реформ, проведенных в странах Южной и Латинской Америки в конце ХХ — начале ХХI веков, в них сохранилась сильная президентская власть, но в большинстве случаев полномочия глав государств были значительно урезаны. Произошла децентрализация, было демократизировано электоральное законодательство, заметно активизировались законотворческая и контрольная функции парламентов7. Например, конституционная реформа 1994 года в Аргентине8 в рамках целого ряда мер по демократизации организации государственного механизма ограничила нормотворческие полномочия Президента (статья 99 Конституции 1853 года), сократила срок его полномочий с шести лет до четырех (статья 90), учредила должность премьер-министра (статья 100), с которым Президент стал разделять полномочия по осуществлению исполнительной власти, укрепила законотворческие полномочия парламента, увеличив продолжительность его ежегодных сессий (статья 63) и предоставив право выносить закон на референдум при отказе Президенту в применении вето на соответствующие законопроекты и законы (статья 40). О фактическом усилении роли парламентов суперпрезидентских республик свидетельствует и то обстоятельство, что в общем количестве имевших место в последние десятилетия случаев отстранения парламентами президентов от должности явное лидерство имеют страны Латинской Америки, являющиеся суперпрезидентскими республиками: с начала 1990-х годов восемь глав государств данной группы были подвергнуты импичменту и отрешены от должности9.
Итак, отпочковавшись от классической президентской республики, латиноамериканская модель президенциализма с большим или меньшим успехом проявляет некоторый тренд конвергенции с изначальной моделью президентской формы правления, которая по своей сути является дуалистической, то есть предполагающей существование двух полюсов центральной государственной власти — президента как главы исполнительной ветви власти и парламента как власти законодательной.
Смешанные (полупрезидентские) республики, демонстрирующие начавшийся в ХХ веке тренд конвергенции президентской и парламентарной республик, стали заметным явлением в теории и практике организации государственного механизма и приобрели самостоятельное значение ввиду появления у них собственных важных свойств как эффекта смешения признаков президентской и парламентарной республик. Смешанная модель республики выдается подчас за достижение теории и практики демократии, поскольку в ее рамках избиратели имеют возможность выбирать не только парламент, но и политического лидера, руководящего исполнительной властью, — президента (что характерно для президентской республики, но не свойственно республике парламентарной), при этом правительство несет политическую ответственность перед парламентом (которая имеется в парламентарной республике, но отсутствует в республике президентской). Такое сочетание элементов президентской и парламентарной республик оценивается иногда как наилучшее из возможных “меню” элементов демократического устройства государства, в связи чем полупрезидентская республика характеризуется как наиболее демократичная форма правления10. С данным утверждением как универсальной оценкой полупрезидентских республик вряд ли, однако, можно согласиться. Дело в том, что полупрезидентские республики обладают весьма значительным внутривидовым разнообразием. Условно их можно разделить на смешанные президенциальные (президентско-парламентарные) и министериальные (парламентарно-президентские) республики, то есть смешанные республики с сильным президентом и с сильным премьер-министром.
Смешанные республики с сильным президентом по своей сути являются суперпрезидентскими, имея, однако, иные по сравнению с типичными суперпрезидентскими республиками механизмы возвышения фигуры президента в государственной механизме. Такие механизмы являются более изощренными, завуалированными, мало заметными при поверхностном взгляде: президенты смешанных республик обладают значительными (в различных, впрочем, комбинациях) полномочиями по руководству правительством, его формированию и отставке. Данные полномочия в сочетании с наличием у президентов всех полупрезидентских республик важных полномочий в сферах внешней политики и обеспечения безопасности, права роспуска парламента (или его нижней палаты), а также с непосредственным избранием президента населением являются критическими для непропорционального возвышения фигуры президента в государственном механизме. Иными словами, обладая, по сути, теми же полномочиями, что и президенты в президентских республиках, сильные главы соответствующих смешанных республик имеют право роспуска парламента, которого нет у президента президентской республики. Немаловажным фактором укрепления позиций президента в президенциальных смешанных республиках является также то обстоятельство, что президент выведен из сферы политической ответственности перед парламентом, поскольку недоверие или отказ в доверии парламент может выразить только правительству во главе с премьер-министром, но не президенту. Данный подход работает на возвышение фигуры президента в государственном механизме потому, что он позволяет возложить ответственность за неудачи управления на правительство, но никак не на президента, что делает главу государства непогрешимым.
Типичным примером такой разновидности полупрезидентской республики является Россия. В соответствии с действующей Конституцией Российской Федерации Президент формирует Правительство при символической роли Государственной Думы, которая может поплатиться роспуском за свою строптивость относительно кандидатур или даже неизменной кандидатуры Председателя Правительства, трижды предложенных (предложенной) Президентом. Причем, в отличие от парламентарной республики, такая жертва является бессмысленной, ибо одновременно с роспуском Государственной Думы Президент на постоянной основе назначает Председателя Правительства, то есть после выборов нового состава Государственной Думы процедура согласования кандидатуры Председателя Правительства с Государственной Думой Конституцией России не предусмотрена. Такие же правовые последствия могут наступить и в случае отклонения Государственной Думой представленных Президентом кандидатур остальных членов Правительства, если в результате такого отклонения более одной трети должностей членов Правительства оказываются вакантными (статья 112 Конституции Российской Федерации). Президент обладает огромными полномочиями по руководству Правительством и контролю за его деятельностью, имея полномочия осуществлять общее руководство Правительством, председательствовать на его заседаниях, отменять его акты, давать поручения Председателю Правительства, который несет персональную ответственность перед Президентом за деятельность Правительства (статьи 83, 113, 115 Конституции). Президент также вправе по собственной инициативе отправить Правительство в отставку, по основаниям, предусмотренным Конституцией, распустить Государственную Думу (статья 117). Подобная модель полупрезидентской республики существует также в Беларуси, Азербайджане, Казахстане, Таджикистане, Туркменистане, Узбекистане11.
Несколько более умеренную модель полупрезидентской республики с сильной президентской властью являют Франция, считающаяся родоначальницей данной формы правления, и в определенной степени — Польша. Например, Президент согласно действующей Конституции Франции 1958 года вправе единолично формировать Правительство страны (статья 8), имеет полномочия по руководству им, созывая его в качестве Совета министров (статья 21), подписывает его акты (статья 13), обладает правом роспуска Национального собрания (нижней палаты французского Парламента — статьи 49, 50), но не имеет права по собственной инициативе отправлять в отставку ни Правительство, ни его отдельных членов. Такая отставка возможна по представлению Премьер-министра (статья 8). Правительство в целом может быть отправлено Президентом в отставку также по инициативе Национального собрания — если оно вынесет Правительству резолюцию порицания или откажет ему в доверии (статьи 49, 50 Конституции Франции).
Если описанная модель полупрезидентской республики имеет проявления конвергенции с суперпрезидентской республикой, то другая ее модель — смешанная республика с сильным премьер-министром (министериальная, парламентарно-президентская) — тяготеет к республике парламентарной. Данная принципиально иная разновидность полупрезидентской республики имеет все признаки республики парламентарной за исключением единственного позаимствованного у президентской республики признака: президент в ее рамках избирается непосредственно избирателями. Полномочия же президента в сфере исполнительной власти весьма ограничены: решающая роль в формировании правительства принадлежит парламенту; президент не имеет рычагов воздействия на повседневную управленческую деятельность правительства и не имеет права его отправлять его в отставку по собственной (президентской) инициативе. Полномочия президента сведены к тем, которые типичны для глав парламентарных государств. Это полномочия по назначению и участию в назначении ряда государственных органов и должностных лиц, решению вопросов гражданства, помилования, награждений, более или менее значительные полномочия в сферах внешней политики, обороны и безопасности, а также право роспуска парламента. Примерами таких стран является большинство постсоциалистических государств: Литва, Украина, Молдова, Армения, Болгария, Чехия, Словакия, Румыния, Черногория, Словения, Сербия, Хорватия, Босния и Герцеговина, Северная Македония. К этой же группе стран относятся в настоящее время Австрия и Финляндия. Разумеется, данная модель является наиболее демократичной разновидностью полупрезидентской республики. Возникает, однако, вопрос о причине, по которой перечисленные страны, установившие данную модель, не остановили свой выбор на классической парламентарной республике. Более того, привлекательность данной модели смешанной республики растет. Например, бывшие классическими парламентарными республиками на момент принятия действующих конституций Австрия и Чехия перешли впоследствии к смешанной республике, установив единственный элемент президентской республики в виде прямых выборов президентов, но сохранив парламентский контроль за правительствами и лидерство премьер-министров. Украина, наоборот, в результате внесения в Конституцию 1996 года нескольких волн поправок (в особенности — 2004 года) отказалась от доминирующего влияния Президента на исполнительную власть в пользу Верховной Рады (парламента страны), то есть пришла другим путем к модели смешанной республики, близкой к парламентарной.
Очевидно, причины привлекательности данной модели заключаются в следующем. Подчеркнутое выделение в ее рамках для президента ниши внешней политики и безопасности (наряду с классическими полномочиями главы государства в парламентарных странах) в определенной степени углубляет принцип разделения властей и систему сдержек и противовесов: признание главы государства гарантом безопасности, в том числе на международной арене и в случае возникновения конфликтов между парламентом и правительством, в некотором смысле перекликается с воззрениями Ш. Л. Монтескье, который видел предназначение монарха в том, что он «объявляет войну или заключает мир, посылает или принимает послов, обеспечивает безопасность, предотвращает нашествия»12. Признание президента как главы государства гарантом безопасности и арбитром в спорах между ветвями власти обусловлено тем, что как единоличный орган государства он способен решать соответствующие вопросы наиболее оперативно. При этом непосредственное избрание президента избирателями повышает его легитимность, придает ему уверенность во взаимоотношениях с парламентом и правительством, которым он не обязан получением должности, что должно способствовать увеличению эффективности реализации его ограниченных, но весьма важных полномочий.
Следует отметить, что дискуссия о выборе оптимальной формы правления для России в условиях ее будущей демократизации ведется с приведением аргументов в пользу следующих моделей: смешанной республики с умеренной силой президентской власти (французская модель); смешанной республики со слабым президентом, тяготеющей к парламентарной модели; классической парламентарной или классической президентской республик13.
Сторонники первой из перечисленных моделей (сохранение полупрезидентской республики с сильным, но не всесильным президентом) предлагают сохранить значительные полномочия Президента в сфере исполнительной власти, несколько ослабив его влияние на формирование Правительства в пользу Государственной Думы и лишив его полномочия отправлять Правительство в отставку по собственной инициативе.
Второе предложение (полупрезидентская республика со слабым, то есть лишенным полномочий по руководству Правительством, но избираемым непосредственно избирателями Президентом) имеет в виду повышение значимости Председателя Правительства в вопросах проведения внутренней политики и укрепление влияния парламента на исполнительную власть при сохранении за Президентом полномочий в сферах внешней политики, обороны и безопасности, назначений ряда должностных лиц, решения ряда вопросов правового статуса человека, права роспуска парламента, а также прямых выборов Президента.
Третье и четвертое предложения предполагают придание модели организации и взаимоотношений высших органов государственной власти России характерных оригинальных черт парламентарной или президентской республик соответственно.
Выбор формы правления в рамках демократизации России должен учитывать мировой и российской опыт разновидностей республиканских форм правления, а также специфические обстоятельства, в рамках которых соответствующая форма правления будет функционировать. В России одним из важных обстоятельств, подлежащих учету при выборе формы правления, является приверженность значительной части населения и политической элиты сильной персонифицированной единоличной власти. Такая приверженность является, в свою очередь, одним из факторов, порождающих риски воспроизводства диктатуры. Поэтому данную приверженность вряд ли можно считать той традицией, которая заслуживает того, чтобы ее беречь и охранять. Наоборот, ее как несовместимую с модернизацией и демократизацией следует стремиться изживать. В частности, ответственной политической и юридической элите, в том числе авторам новой конституции для демократизирующейся России, следует позаботиться о том, чтобы установленная в конституции форма правления содержала минимальные риски для непропорционального усиления роли политического лидера.
Такие риски, однако, возрастают, если в обществе, в котором велик спрос на сильную единолично власть, политический лидер избирается непосредственно избирателями, ибо прямые выборы лидера создают основания для ощущения и обоснования сакральной связи лидера с народом и его претензий на непогрешимость. В связи с этим представляется, что для демократизирующейся России неприемлемы формы правления, в рамках которых существуют прямые выборы политического лидера как усиливающие риски воспроизводства диктатуры. Поэтому решению задачи демократизации России в наибольшей степени соответствует лишь классическая парламентарная республика. Производность власти политического лидера (премьер-министра) от воли партийного парламентского большинства (сложившегося, в свою очередь, в результате прямых выборов депутатов парламента), политическая ответственность лидера перед парламентом представляют собой естественные механизмы сдерживания лидера от злоупотреблений, позволяющие к тому же снять с него ореол и презумпцию вечной правоты, обусловленные якобы сакральной связью с избравшим его народом.
Разумеется, и парламентарная республика не является панацеей от воспроизводства диктатуры, особенно — в странах, не имеющих прочных демократических традиций, в частности, структурированной партийной системы. За это она нередко критикуется как нежелательная для установления в странах с недавним диктаторским прошлым и отсутствием прочных демократических традиций. Противники парламентарной формы правления не без оснований утверждают, что и в ее рамках могут прорастать авторитарные тенденции, сложиться нелиберальная демократия и даже жесткая диктатура, примерами чему могут служить фашистские режимы Италии и Германии, а также современная Венгрия. Оппоненты установления парламентарной формы правления утверждают, что в условиях дефицита крупных и авторитетных политических партий, имеющих внятные обоснованные программы и обладающих договороспособностью, парламентарная республика способна вызвать политический и управленческий хаос в виде неспособности парламента сформировать правительство, ответственно его контролировать и обеспечить его устойчивость. Низкое же качество управления, особенно в нелегких социально-экономических условиях, порождает опасность возрождения диктатуры14.
Представляется, однако, что современные конституционно-правовая и политологическая наука и практика выработали ряд механизмов, способных смягчить риски как непропорционального министериализма, так нестабильности и конфликтного потенциала парламентарных форм правления. Причем механизмы эти выработаны в странах, имеющих различные формы правления, что свидетельствует о том, что проблемы устойчивости парламента и правительства имеют остроту не только в парламентарных странах. Речь идет о таких механизмах как ограничение количества мест в парламенте, принадлежащего одной партийной фракции (Кыргызстан), требование образования правительства только на основе коалиции политических партий (Украина); временнЫе ограничения возможностей как отставки правительства, так и роспуска парламента, придание вотуму недоверия конструктивного характера (ФРГ, Польша); смешанная мажоритарно-пропорциональная избирательная система с умеренным заградительным барьером и т. п.
Следует отметить, что модель «сильный парламент — сильный президент» может иметь в демократизирующихся странах, не обладающих опытом работы по поискам компромиссов, еще больший конфликтный потенциал в случае различной партийной принадлежности главы государства и парламентского большинства. Такой конфликт может принять затяжной характер и перерасти в социальную напряженность или/и завершиться установлением диктатуры лидера. Так что опасность политической или управленческой нестабильности, которая нередко приписывается парламентарной республике, дуалистической системой организации государственной власти не снимается. Но при этом она несет и другие (упомянутые ранее) риски возрождения диктатуры в стране, не имеющей достаточного опыта демократического управления. О том, что парламентарная республика имеет меньшие по сравнению с иными формами правления риски установления или возрождения диктатуры, свидетельствует то обстоятельство, что после падения появившегося в рамках парламентарной республики, предусмотренной Веймарской конституции, фашизма в Германии, в данной стране Основным законом 1949 года была вновь установлена парламентарная республика — на этот раз с элементами «рационализированного парламентаризма» (прежде всего — конструктивного вотума недоверия), а также с использованием смешанной избирательной системы и заградительного пункта (5%) при проведении выборов в Бундестаг.
С учетом приведенных соображений парламентарная республика представляется если не идеальной, то наиболее подходящей для демократизации России формой правления. Перефразируя афоризм У. Черчилля, можно сказать, что парламентарная республика для молодой демократии — это наихудшая форма правления, если не считать остальных.
Доктор юридических наук, профессор Свободного университета (Brīvā Universitāte, Латвия)
Аннотация: Грядущие демократические преобразования России неизбежно поставят вопрос о выборе формы правления, соответствующей потребностям демократизации и специфическим российским реалиям. В статье исследуются сущность, преимущества и вызовы различных форм республиканского правления: парламентарных, президентских, суперпрезидентских и смешанных республик, их внутривидовые модификации, а также условия их установления в различных странах и их эволюция. На основе проведенного анализа автор приходит к выводу о том, что наиболее подходящей формой правления, отвечающей потребностям демократизации России, является парламентарная республика с элементами «рационализированного парламентаризма». Главный довод автора заключается в том, что основной задачей при выборе формы правления в условиях очередной попытки демократизации России является создание таких политических институтов, которые в наименьшей степени будут предрасположены к реставрации диктатуры. Именно парламентарная республика, не являясь панацеей, способна внести наибольший по сравнению с иными формами правления вклад в решение данной задачи.
Ключевые слова: форма правления, парламентарная республика, президентская республика, смешанная республика, суперпрезидентская республика, демократизация, демократический политический режим.
DOI: 10.55167/f6bd88230d7d
Reflections on the form of government in a crisis situation
Irina Alebastrova, PhD in law, professor at Free University (Brīvā Universitāte, Layvia)
Abstract: The upcoming democratic transformations of Russia will inevitably raise the question of choosing a form of government that meets the needs of democratization and specific Russian realities. The article explores the essence, advantages and challenges of various forms of republican government: parliamentary, presidential, super-presidential and mixed republics, their intraspecies modifications, as well as the conditions for their establishment in different countries and their evolution. Based on the analysis, the author comes to the conclusion that the most suitable form of government that meets the needs of Russia’s democratization is a parliamentary republic with elements of «rationalized parliamentarism». The main argument of the author is that the main task when choosing a form of government in the conditions of the next demand for the democratization of Russia is the creation of such political institutions that will be the least prone to the restoration of the dictatorship. It is the parliamentary republic, not being a panacea, that is able to make the greatest contribution to the solution of this task compared to other forms of government.
Keywords: form of government, parliamentary republic, presidential republic, mixed republic, super-presidential republic, democratization, democratic political regime.