События 2022 года усилили интерес к вопросу об эволюции российского режима. Важную роль в этой эволюции играют выборы1. «Партии власти» в течение длительного времени удается одерживать победу на выборах не федерального уровня, но также (за редкими исключениями) на выборах регионального и местного уровней. Достигается этот результат с помощью различных приемов, в том числе и путем ограничения электоральной конкуренции. Тем не менее, определенный уровень конкуренции на выборах сохраняется, и даже есть некоторые признаки его роста.
Российское избирательное законодательство за тридцатилетнюю историю претерпело огромное количество изменений2. В данной статье мы будем касаться только той части законодательства о выборах (и частично законодательства о политических партиях), которая непосредственно влияет на электоральную конкуренцию. Эти нормы можно разделить на три части:
ограничения пассивного избирательного права;
правила допуска к выборам кандидатов и списков кандидатов;
нормы, регулирующие использование различных избирательных систем.
Посмотрим сначала, как менялись эти нормы в течение длительного периода.
Конституция Российской Федерации 1993 года в статье 32 предусмотрела лишь два ограничения активного и пассивного избирательного права: не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.
Правда, статьи 81 и 97 Конституции предусматривали также наличие возрастных цензов для избрания Президентом РФ и депутатом Государственной Думы, а также ценз оседлости для избрания Президентом РФ. Однако, как отметила В. В. Лапаева, эти цензы по своей правовой природе не относятся к ограничениям прав, а определяют конституционно-правовой статус избираемых лиц3.
Возрастные цензы, в том числе и не предусмотренные Конституцией, были установлены избирательным законодательством для всех видов избираемых лиц, и это не встретило серьезных возражений. А попытки использования ценза оседлости на губернаторских выборах в 1990-е годы успешно оспаривались, и в конечном счете такие цензы были запрещены федеральным законом4.
До 2006 года вводились еще некоторые запреты, которые носили ограниченный характер и в основном соответствовали демократическим принципам. Это ограничения на пребывание в должности главы региона двумя сроками (что приводило к запрету для глав участвовать в выборах на третий срок) и запрет для глав, досрочно ушедших в отставку, участвовать в выборах, назначенных по случаю их отставки.
С 2006 года началось введение все новых ограничений пассивного избирательного права. Сначала (в июле 2006 года) они коснулись российских граждан, имеющих гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства. В декабре того же года были введены сразу четыре новых ограничения, они коснулись граждан: а) осужденных к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющих на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления; б) осужденных за совершение преступлений экстремистской направленности и имеющих на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления; в) подвергнутых административному наказанию за совершение административного правонарушения «пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики», если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию; г) в отношении которых вступившим в силу решением суда установлен факт нарушения ограничений, связанных с экстремистской деятельностью, если указанные нарушения совершены до дня голосования на выборах в течение установленного законом срока полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления, в которые назначены выборы, либо должностного лица, для избрания которого назначены выборы.
Следующим шагом стала введенная в мае 2012 года норма, согласно которой пассивного избирательного права были бессрочно лишены граждане РФ, осужденные когда-либо к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений. Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 10.10.2013 № 20-П признал это положение не соответствующим Конституции РФ в той мере, в какой им установлено бессрочное и недифференцированное ограничение пассивного избирательного права в отношении граждан РФ, осужденных к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений.
Федеральным законом от 21.02.2014 № 19-ФЗ данное положение было изменено. По новому закону лица, осужденные к лишению свободы за совершение тяжких преступлений, лишаются пассивного избирательного права до истечения 10 лет со дня снятия или погашения судимости, а лица, осужденные к лишению свободы за совершение особо тяжких преступлений — до истечения 15 лет со дня снятия или погашения судимости.
Таким образом, бессрочное лишение граждан пассивного избирательного права было отменено. Формально законодатели вроде бы учли и требование дифференцированного подхода к ограничениям. Однако, по мнению ряда юристов, новое положение нельзя было считать реализацией решения Конституционного Суда в части недифференцированного ограничения пассивного избирательного права. В частности, обращалось внимание на то, что лица, осужденные условно, все равно подпадают под категорию «осужденные к лишению свободы», хотя условный приговор означает явно невысокую степень общественной опасности. Кроме того, отмечалось, что квалификация преступления на основе статьи 15 УК РФ не может лежать в основе дифференциации ограничения пассивного избирательного права как не отражающая реальную степень общественной опасности кандидата5.
Ограничения, действовавшие в период 2006–2012 годов, приводили к снятию с выборов ряда кандидатов, в частности, исключению кандидатов из партийных списков на выборах депутатов Государственной Думы 2007 года6. Однако это касалось малоизвестных кандидатов, занимавших в списках не самые высокие места. В тот момент эти нормы еще не использовались целенаправленно для снижения конкуренции на выборах.
Иная ситуация сложилась с законами, принятыми в 2012 и 2014 годах. Уже в момент их принятия было очевидно, что они направлены в первую очередь против М. Б. Ходорковского и А. А. Навального, достаточно популярных в оппозиционной среде. На президентских выборах 2018 года отказы из-за отсутствия пассивного избирательного права получили три кандидата: А. А. Навальный и О. А. Лурье из-за судимости за преступления, формально относимые к тяжким, а также А. Ю. Чухлебов из-за наличия вида на жительство в Финляндии.
В 2020 году ряд ограничений, ранее внесенных в избирательное законодательство, были добавлены в Конституцию РФ: требования, чтобы депутаты Государственной Думы, главы регионов и другие высшие должностные лица не имели гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание на территории иностранного государства, а также не имели счета (вклады), в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ. Для Президента РФ установлены более жесткие требования: постоянное проживание в РФ не менее 25 лет, отсутствие у него не только в период исполнения полномочий, но и ранее гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание на территории иностранного государства.
В мае 2020 года «криминальный фильтр» был существенно расширен: пассивного избирательного права лишились граждане, осужденные к лишению свободы за совершение преступлений, предусмотренных 50 статьями УК РФ (преступления средней тяжести), до истечения пяти лет со дня снятия или погашения судимости. Среди этих статей были и откровенно политические, по которым осуждаются представители оппозиции за протестные действия. Это, в частности, «неоднократное нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования» (ст. 212.1), «публичные призывы к осуществлению экстремистской деятельности» (ч. 2 ст. 280), «публичное распространение заведомо ложной общественно значимой информации, повлекшее тяжкие последствия» (ч. 2 ст. 207.2).
Следующий удар по пассивному избирательному праву был нанесен Федеральным законом от 4 июня 2021 года № 157-ФЗ. Он был принят в спешном порядке и вступил в законную силу непосредственно перед тем, как несколько организаций сторонников А. А. Навального были по сомнительным основаниям признаны экстремистскими. Этот закон лишил пассивного избирательного права граждан России, причастных к деятельности общественного или религиозного объединения, иной организации, в отношении которых вступило в законную силу решение суда о ликвидации или запрете деятельности в связи с признанием ее экстремистской или террористической организацией. При этом выделяются две категории причастности. К первой относятся учредители, члены коллегиального руководящего органа, руководитель, заместители руководителя, руководители региональных или других структурных подразделений и их заместители, занимавшие одну из этих позиций в срок, начинающийся за три года до дня вступления в законную силу решения суда о ликвидации или запрете деятельности организации. Эти граждане лишены права быть избранными до истечения пяти лет со дня вступления в законную силу решения суда о ликвидации или запрете деятельности организации. Ко второй категории относятся участники, члены, работники данной организации и иные лица, причастные к ее деятельности, занимавшие одну из этих позиций в срок, начинающийся за год до дня вступления в законную силу решения суда о ликвидации или запрете деятельности организации. Эти граждане лишены права быть избранными до истечения трех лет со дня вступления в законную силу решения суда о ликвидации или запрете деятельности организации. При этом для данной категории лиц требуется, чтобы причастность была установлена вступившим в законную силу решением суда. Закон устанавливает, что причастностью может считаться выражение поддержки высказываниями, включая высказывания в сети Интернет, либо иными действиями (предоставление денежных средств, имущественной, организационно-методической, консультативной или иной помощи).
Закон этот юридически неприемлем в первую очередь из-за того, что предусматривает обратную силу: он карает за действия, которые в момент их совершения не считались противозаконными. Кроме того, формулировки для ряда действий, подпадающих под столь серьезную санкцию, как лишение пассивного избирательного права (высказывания поддержки в Интернете, оказание различной помощи), довольно размытые, что создало большие возможности для произвола в отношении оппозиционно настроенных граждан, особенно учитывая значительную поддержку, которой пользовались среди данной категории граждан структуры сторонников А. А. Навального.
В 2022 году добавились еще две новеллы. Срок лишения пассивного избирательного права граждан, осужденных за преступления экстремистской направленности, продлен до истечения пяти лет со дня снятия или погашения судимости (ранее он заканчивался со снятием или погашением судимости). Кроме того, в качестве оснований для лишения пассивного избирательного права добавлены еще две статьи УК РФ — часть 2 статьи 133 (понуждения к действиям сексуального характера, совершенное в отношении несовершеннолетнего) и часть 1 статьи 134 (половое сношение с лицом, не достигшим шестнадцатилетнего возраста).
На выборах в Государственную Думу 2021 года по основаниям отсутствия пассивного избирательного права из этих списков были исключены 12 кандидатов, в том числе из-за «причастности» к экстремистской организации — четыре кандидата, среди них — один из лидеров партии «Яблоко» Л. М. Шлосберг (он также был снят с выборов в Государственную Думу по одномандатному округу и с выборов в Псковскую областную Думу). Однако эти цифры касаются только кандидатов, которые были в списках, представленных на регистрацию. При этом значительная часть политиков, лишенных пассивного избирательного права, не стала выдвигаться, либо они были исключены из списков самими партиями.
Всего на данный момент в законодательстве перечислены 11 категорий граждан, лишенных пассивного избирательного права7. В этот перечень не входят граждане, не подпадающие под действия статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…», но фактически ограниченные в пассивном избирательном праве требованиями пункта 3.3 статьи 33 данного закона: кандидат обязан к моменту представления документов, необходимых для регистрации кандидата, списка кандидатов, закрыть счета (вклады), прекратить хранение наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, и (или) осуществить отчуждение иностранных финансовых инструментов (требование не касается только выборов муниципальных депутатов и выборов глав поселений). Цензовый характер данного ограничения признается даже его защитниками8.
Движение «Голос» попыталось оценить число таких «лишенцев». Впрочем, дать точную оценку количества российских граждан, лишенных (пусть и временно) пассивного избирательного права, невозможно из-за отсутствия надлежащей статистики. Тем не менее, приблизительная оценка дала число около 9 млн человек9.
Доклад этот вызвал негативную реакцию в ЦИК России и у связанных с ЦИК экспертов. В частности, на встрече с Президентом России 3 декабря 2021 года Председатель ЦИК России Э. А. Памфилова заявила: «у нас менее полутора процентов тех, кто не обладает пассивным избирательным правом»10.
14 декабря 2021 года появился доклад РОИИП (организацию возглавляет член ЦИК России И. Б. Борисов) «Международный опыт допустимого ограничения пассивного избирательного права на парламентских выборах» (авторы доклада не указаны). В нем, в частности, дана собственная оценка числа «лишенцев», но только по части категорий — около 2 млн человек11. В ответ движение «Голос» выпустило новый материал, где методика РОИИП была подвергнута критике. С учетом «ценза иностранного имущества» число «лишенцев» было оценено в 10–11 миллионов12.
Правила допуска кандидатов и партийных списков на выборы — это огромное количество норм. Собственно говоря, это значительная часть закона о партиях и вся глава Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…» по выдвижению и регистрации кандидатов. Эти нормы определяют:
кто имеет право выдвигать кандидатов и списки кандидатов;
какие требования кандидат или список должны выполнить для регистрации;
каковы основания для отказа в регистрации.
Первоначально (с 1994 года) право выдвигать кандидатов и списки кандидатов имел широкий круг общественных объединений — для этого в уставе объединения должна была быть запись об его участии в выборах. Право выдвижения кандидатов имели также группы избирателей, плюс было предусмотрено право на самовыдвижение.
В 2002 году произошло формальное сужение круга субъектов выдвижения. Группы избирателей были исключены, но при сохранении права на самовыдвижение такое сужение не играло существенной роли. Право выдвигать кандидатов и списки кандидатов на федеральных и региональных выборах было предоставлено только политическим партиям, но их количество (46 на 2004 год) было вполне достаточным для обеспечения конкуренции. На муниципальных выборах право выдвижения было сохранено и за иными общественными объединениями.
Правда, ситуация тут быстро изменилась. К 2009 году осталось всего семь зарегистрированных политических партий (чему способствовал ряд изменений избирательного и партийного законодательства). И в том же 2009 году непартийные общественные объединения были лишены права выдвигать списки кандидатов на муниципальных выборах (право выдвигать кандидатов у них осталось). Впрочем, уже в 2012 году произошла партийная реформа, и число партий резко выросло, но с 2016 года оно стало вновь снижаться.
Что касается требований для регистрации, то в период 1994–1999 годов оно было единым для всех кандидатов и списков — сбор подписей избирателей. Число подписей определялось законом о конкретных выборах, но оно не могло быть больше 2% от числа избирателей соответствующего округа. Во многих регионах требовали 1%, а на выборах в Государственную Думу для федеральных списков необходимо было около 0,2% (200 тыс. подписей).
В 1999 году на некоторых выборах (в том числе выборах в Государственную Думу) появилась возможность регистрироваться на основании избирательного залога. В 2002 году право регистрироваться по залогу было распространено на все выборы, кроме президентских. Это был важный шаг в поддержку электоральной конкуренции, поскольку уже в то время проявились негативные черты института сбора подписей: с одной стороны, фальсификации подписей и иные манипулятивные технологии, с другой стороны, произвол избирательных комиссий при выбраковке подписей, приводящий к снятию с выборов сильных кандидатов.
С 2004 года была введена регистрационная льгота для парламентских партий — для регистрации их кандидатов и списков уже не требовались ни подписи, ни залог. Хотя это привело к неравенству партий, такое неравенство можно было считать оправданным13. И данная мера должна была привести к повышению конкуренции на выборах, если бы не одно «но». Это «но» заключается в том, что парламентские партии, освобожденные от подписей и залога, стали осложнять правила регистрации для остальных партий и самовыдвиженцев — своих конкурентов (об этом речь пойдет дальше).
Избирательный залог просуществовал недолго — он был отменен уже в 2009 году. Правила предоставления льгот дважды менялись. В 2012 году от сбора подписей избирателей были освобождены все партии (исключением остались президентские выборы) при том, что число партий резко выросло. Но уже в 2014 году были введены дифференцированные правила. На президентских выборах льготниками остались лишь парламентские партии. На выборах в Государственную Думу льгота была предоставлена всем партиям, допущенным к распределению мандатов на региональных выборах (и в 2016, и в 2021 году таких партий было 14) — эту норму мы считаем близкой к оптимуму. На региональных и муниципальных выборах льготы предоставлялись по результатам предыдущих региональных и муниципальных выборов, и потому в каждом регионе и каждом муниципальном образовании получается свой перечень льготников, но он практически везде уже, чем перечень льготников на думских выборах, что выглядит нелогичным14.
В 2012 и 2014 годах в разную сторону изменялись и требования к числу подписей. В 2012 году число подписей на региональных и муниципальных выборах (для самовыдвиженцев) было сокращено до 0,5% от числа избирателей округа. На президентских выборах оно было сокращено с 2 млн до 300 тыс. для самовыдвиженцев и 100 тыс. для кандидатов от непарламентских партий. Но в 2014 году для кандидатов, не имеющих льготы, число подписей на региональных выборах в одномандатных округах было поднято сразу до 3%, и такое же требование было введено в одномандатных округах на выборах в Государственную Думу.
Отдельные беспрецедентные требования были установлены в 2012 году для восстановленных губернаторских выборов. Кандидатам от всех партий требуется преодолеть т. н. муниципальный фильтр, собрав подписи муниципальных депутатов и избранных напрямую глав муниципальных образований в количестве от 5 до 10% (конкретные цифры устанавливаются региональным законом). При этом еще отдельно нужно собрать в такой же пропорции подписи депутатов и глав муниципальных образований верхнего уровня (муниципальных районов, муниципальных округов и городских округов), и эти подписи должны охватывать не менее ¾ таких муниципальных образований. Кроме того, депутат может поддержать только одного кандидата, а если он поставил подписи более чем за одного, действительной считается более ранняя подпись.
Право на самовыдвижение на губернаторских выборах устанавливается по желанию региональных законодателей, и в большинстве регионов его нет. Там же, где оно есть, самовыдвиженцам необходимо преодолеть сразу два фильтра — помимо подписей муниципальных депутатов собрать еще и подписи избирателей в количестве от 0,5 до 2% (конкретные цифры устанавливаются региональным законом).
Все эти правила привели к тому, что конкуренция на губернаторских выборах носит чаще всего формальный характер. Главы регионов (или врио глав), неизменно участвующие в таких выборах в качестве кандидатов, имеют возможность подбирать себе соперников по своему усмотрению. И хотя у них, как правило, есть 3–4 соперника, но они обычно довольно слабые.
Большую роль с точки зрения обеспечения конкуренции играют правила, определяющие процедуры выдвижения кандидатов, сбора подписей, их проверки и принятия решений о регистрации. Правда, кроме писанных правил, есть еще сложившаяся практика. Так, до 1997 года в федеральном законодательстве не было четких норм об отказе в регистрации кандидата и списка, но на практике такие отказы случались. Постепенно во второй половине 1990-х годов отказы в регистрации и отмены регистрации сильных кандидатов стали приобретать черты административной избирательной технологии. Этому способствовал появившийся в 1997 году и расширенный в 1999 году широкий и открытый перечень оснований для отказа в регистрации. В 2002 году этот перечень был сужен и стал закрытым, но остановить практику снятия сильных кандидатов уже не удалось15.
Особая роль у правил выбраковки подписей избирателей, поскольку от них зависят возможности регистрации кандидатов по подписям. В первую очередь имеют значения количественные нормы. В 1997–2002 годах допустимая доля брака в подписных листах составляла 15%, в 2002–2005 годах — 25%. В 2005 году эта доля была снижена до 5% на федеральных выборах и до 10% на региональных и муниципальных — это как раз был первый шаг, который парламентские партии, получившие льготу, предприняли для усложнения регистрации своих конкурентов. В 2020 году данная доля была снижена до 5% также на региональных и муниципальных выборах.
Но большую роль играют и основания для выбраковки подписей. Таких оснований в настоящее время, по разным оценкам, более двух или около трех десятков16. Многие из них необоснованны. Еще дальше идет практика, превратившая некоторые из оснований в способ осуществления произвола (например, те, по которым заключения дают эксперты-почерковеды)17. Это очень ярко проявилось, например, на выборах в Московскую городскую Думу 2019 года, где из-за выбраковки подписей было отказано в регистрации большей части кандидатов от либеральной оппозиции18. Однако в 2020 году был введен еще ряд ужесточений, в частности, теперь от избирателя требуют собственноручно вписывать свои фамилию, имя и отчество, что тоже должен проверить почерковед19.
Все эти изменения привели к тому, что отказать в регистрации по подписям можно любому неугодному кандидату. И в результате на выборах в Государственную Думу и региональных выборах число кандидатов, регистрирующихся по подписям, оказывается ничтожным уже на стадии выдвижения, а после регистрации их остается совсем мало. Например, на выборах в Государственную Думу 2021 года были зарегистрированы всего 11 самовыдвиженцев и ни одного выдвиженца партий, не имевших льготы. На выборах депутатов региональных парламентов 2022 года были зарегистрированы 24 самовыдвиженца и 13 кандидатов от партий, не имевших льготы — на 151 одномандатный округ. На муниципальных выборах, где требуется существенно меньшее число подписей, картина немного лучше.
Помимо выбраковки подписей, действуют и иные основания для отказа в регистрации, связанные с придирками к документам, представляемым кандидатами при выдвижении и для регистрации. Закон требует огромный массив таких документов, и, с учетом низкой правовой культуры российских граждан, в них довольно легко при желании найти те или иные дефекты. При этом почти любые дефекты влекут «высшую меру» в лице отказа в регистрации или отмены регистрации. Однако применяются эти меры избирательно — к представителям оппозиции20.
В Российской Федерации используются три типа избирательных систем — мажоритарная (в одномандатных или многомандатных округах), пропорциональная и смешанная несвязанная (параллельная). По нашему мнению, с точки зрения обеспечения конкуренции наилучшей является смешанная система, которая, с одной стороны, позволяет гражданам участвовать в выборах в индивидуальном качестве, а с другой стороны, обеспечивает представительство меньшинств и политическую структуризацию представительного органа. Этот вывод относится как к федеральному и региональному уровню, так и к муниципальным выборам в крупных городах.
Правда, применяемая в России и ряде других стран параллельная система, как и мажоритарная, часто существенно искажает политическое представительство, создавая ситуацию «сфабрикованного большинства». С этой точки зрения лучшей является связанная смешанная система, аналогичная используемой в Германии и Новой Зеландии21. Тем не менее, мы отдаем предпочтение параллельной системе как перед чисто мажоритарной, так и перед чисто пропорциональной.
Параллельная система использовалась на выборах в Государственную Думу первых четырех созывов (1993, 1995, 1999 и 2003 годы). Затем дважды (в 2007 и 2011 годах) Дума избиралась полностью по пропорциональной системе, после чего была возвращена параллельная система.
В период 1994–2002 годов федеральное законодательство не ограничивало региональных законодателей в выборе избирательных систем. Однако в регионах отдавали явное предпочтение мажоритарным системам и среди них — системе относительного большинства в одномандатных округах. Это приводило к слабому представительству в региональных парламентах политических партий и доминированию в них «хозяйственников», зависимых от региональных администраций22.
С осени 2003 года федеральный закон обязал избирать не менее половины регионального парламента по пропорциональной системе. В подавляющем большинстве регионов стала использоваться параллельная система с равным или примерно равным соотношением мажоритарной и пропорциональной частей. Лишь 11 регионов (республики Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкарская, Калмыкия, Чечня, Амурская, Калужская, Московская, Тульская области, Санкт-Петербург и Ненецкий АО) в период 2007–2010 годов, подражая федеральному уровню, использовали полностью пропорциональную систему. Уже в 2011 году начался процесс перехода от пропорциональной системы к параллельной, и в течение пяти лет от полностью пропорциональной системы отказались все четыре области, Санкт-Петербург и Ненецкий АО. Правда, в 2014 году на полностью пропорциональную систему перешла Карачаево-Черкесская Республика, а в 2017 году — Республика Серверная Осетия — Алания. Таким образом, полностью пропорциональная система теперь действует только в семи республиках Кавказа и Предкавказья23.
На муниципальных выборах параллельная и полностью пропорциональная системы начали широко внедряться с 2005 года. При этом они часто использовались в небольших городах и даже сельских поселениях, где не было развитых партийных структур, но не применялись во многих крупных региональных центрах24. Лишь в марте 2011 года был принят закон, обязывающий избирать по пропорциональной системе не менее половины депутатов в представительном органе муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов. Однако это положение просуществовало менее одного избирательного цикла.
В ноябре 2013 года был принят федеральный закон, полностью отменивший требование об использовании пропорциональной системы на муниципальных выборах. Это требование также было отменено для субъектов РФ — городов федерального значения. Для остальных регионов обязательная доля пропорциональной составляющей была снижена с половины до четверти.
Первоначально этой возможностью регионы пользовались не очень широко. В 2014 году на полностью мажоритарную систему перешли Москва и несколько региональных центров. В 2014–2018 годах ни один регион не снизил существенно долю пропорциональной составляющей, и в 2015–2018 годах ни один региональный центр не отказался от параллельной системы. Однако многие городские округа, не являющиеся региональными центрами, и муниципальные районы вернулись к мажоритарной системе.
После не очень удачных для власти выборов 2018 года в течение четырех лет, начиная с 2019 года, 15 регионов снизили пропорциональную составляющую до 25–38%, и 17 региональных центров вернулись к мажоритарной системе (помимо 11, перешедших на нее в 2014 году). Кроме того, в ряде региональных центров пропорциональная составляющая существенно снижена. Это приводит к усилению монополии одной партии. Правда, не всегда в выигрыше оказывается «Единая Россия». Так, в 2019 году в Хабаровском крае, а также в Хабаровске и Комсомольске-на-Амуре доминирующей оказалась ЛДПР, в Тамбове в 2020 году — «Родина». Самыми яркими примерами монополизации стали выборы в Совет народных депутатов г. Владимира 2020 года и в Тверскую городскую Думу 2022 года, в результате которых все мандаты получили кандидаты «Единой России».
Количество политических партий в стране (точнее, организаций, имеющих право участвовать в выборах) безусловно влияет на уровень электоральной конкуренции. Однако такое влияние нельзя считать пропорциональным. Об этом, в частности, свидетельствуют данные о выборах в Государственную Думу, отраженные в таблице 1.
Год выборов | Число организаций, имевших право участвовать | Число участвовавших организаций25 | Число участвовавших списков |
---|---|---|---|
1993 | 91 | 25 | 13 |
1995 | 273 | 75 | 43 |
1999 | 139 | 53 | 26 |
2003 | 64 (44) | 40 (39)26 | 23 |
2007 | 15 | 11 | 11 |
2011 | 7 | 7 | 7 |
2016 | 74 | 14 | 14 |
2021 | 32 | 14 | 14 |
Как видно из таблицы, при большом числе допускаемых на выборы организаций в выборах принимают участие также много организаций, но их доля от общего числа потенциальных участников оказывается небольшой. Когда же число потенциальных участников сократилось до семи, все они приняли участие в выборах. С другой стороны, выборы 2016 и 2021 годов показали, что более чем двукратное сокращение числа партий не привело к снижению числа участников: в данной ситуации оно полностью определялось числом партий, имевших регистрационную льготу.
Число политических партий, имевших право участвовать в выборах, после принятия в 2001 году закона о партиях испытало два подъема, за которыми шел спад (см. рис. 1). Первый подъем завершился в 2004 году, когда требование к числу членов партии было повышено в пять раз (с 10 до 50 тыс.). Второй начался в 2012 году в результате 80-кратного сокращения этого требования (с 40 тыс. до 500 человек) и завершился в 2016 году (в течение короткого периода держался максимум в 75 партий). Далее число партий начало сокращаться, поскольку большая их часть оказалась невостребованной. Резкое сокращение числа партий началось в 2019 году, когда истек семилетний период с их создания, и началась их ликвидация за недостаточное участие в выборах27.
Рис. 1. Динамика числа политических партий, имевших право участвовать в выборах. В 2013–2022 годах данные на июнь, когда стартовали выборы единого сентябрьского дня голосования
Таким образом, в период 2013–2019 годов число политических партий, имевших право участвовать в выборах, превышало полсотни. При этом в 2013 году для участия в региональных и муниципальных выборах партиям не надо было собирать подписи избирателей. Тем не менее даже в 2013 году число участников выборов не было столь большим: на выборах региональных парламентов максимум составил 23 списка, а в среднем в этих выборах участвовали 17 списков на регион. На выборах представительных органов региональных центров максимум составил 24 списка, а в среднем также 17 списков на город. Правда, такие высокие показатели были достигнуты благодаря большому числу «пакетных» списков: несколько политтехнологических партий выдвигали сразу в нескольких регионах и городах списки из одних и тех же людей, в основном не имевших отношения к этим регионам28.
После того как в 2014 году закон стал требовать от большинства партий подписи избирателей, число партий, участвовавших в региональных и муниципальных выборах стало снижаться. Уже в 2014 году среднее число списков на региональных выборах упало до 9, а на выборах в региональных центрах — до 10, и больше уже эти показатели не поднимались выше 1029.
Оценивать уровень электоральной конкуренции можно разными способами. Наиболее простой способ — определить число участвующих в выборах партий (для пропорциональной системы) или среднее число кандидатов на один мандат (для мажоритарной системы). В основном такие данные показательны: они говорят о том, какой выбор есть или был у избирателя.
В то же время такие данные ничего не говорят о качестве выбора. Все же в большинстве случаев можно предполагать, что чем больше кандидатов, тем больше шансов, что среди них есть сильные и популярные. Но такое предположение не работает в системах, которые выстроены так, что сильные кандидаты фильтр не проходят, а слабые его успешно преодолевают. Такой, в частности, является система муниципального фильтра, действующая в неизменном виде с 2012 года на губернаторских выборах. В этой системе искусственным путем создается конкуренция на уровне четыре — пять кандидатов, но большинство кандидатов откровенно слабые, что подтверждается итогами голосования30. Другим примером являются выборы в Государственную Думу по одномандатным округам, где без подписей регистрируются слабые кандидаты от десятка партий-льготников, не ведущие кампанию, но отсекаются сильные самовыдвиженцы, от которых требуется собрать подписи 3% избирателей округа31.
Реальная конкуренция оценивается уже после голосования на основе итогов голосования. Одним из универсальных инструментов является эффективное число партий, ЭЧП (или эффективное число кандидатов, ЭЧК), для оценки которого чаще всего используется индекс Лааксо-Таагеперы, вычисляемый как единица, деленная на сумму квадратов долей, полученных партиями или кандидатами (от суммарного числа голосов, поданных за все партии или за всех кандидатов).
По нашему мнению, данный индекс хорошо оценивает конкуренцию между партиями при пропорциональной системе. В случае же мажоритарной системы он показывает уровень конкуренции между кандидатами за голоса избирателей, но мало что говорит об их конкуренции за мандат. Уровень конкуренции за мандат при мажоритарной системе в одномандатных округах лучше оценивать с помощью такого простого показателя, как разность между результатами победителя и его главного соперника32.
Впрочем, показатели реальной конкуренции зависят не только от количества и качества кандидатов или партий, участвующих в выборах, но в российских условиях доминирования «партии власти» они во многом зависят и от уровня популярности этой партии. Не случайно, например, эти показатели выросли в 2018 году после непопулярной пенсионной реформы. Кроме того, средние данные за год сильно зависят от набора регионов, где проходили выборы, так как в разные годы доля «электорально управляемых» регионов различна.
В таблице 2 приводятся показатели конкуренции для выборов Президента России 1991–2018 годов (для 1996 года — в первом туре). Видно, что наименьшее число кандидатов было в 2008 году, но самые низкие показатели реальной конкуренции оказались в 2018 году.
Год | Число кандидатов | ЭЧК | Разрыв между первым и вторым |
---|---|---|---|
1991 | 6 | 2,49 | 40,4% |
1996 | 10 | 3,67 | 3,2% |
2000 | 11 | 2,55 | 23,7% |
2004 | 6 | 1,73 | 57,6% |
2008 | 4 | 1,82 | 52,6% |
2012 | 5 | 2,19 | 46,4% |
2018 | 8 | 1,62 | 64,9% |
На губернаторских выборах интересно сравнить средние данные за несколько периодов — 2001–2005 годы (последний цикл перед их отменой), 2012–2017 годы, 2019–2022 годы и отдельно за 2018 год, который был в этом плане особенным. Эти данные представлены в таблице 3.
Показатель | 2001–2005 | 2012–2017 | 2018 | 2019–2022 |
---|---|---|---|---|
Число избирательных кампаний | 75 | 87 | 23 | 57 |
Число кампаний, где был второй тур | 29 | 1 | 4 | 0 |
Среднее число кандидатов на одну кампанию | 6,8 | 4,5 | 4,6 | 4,7 |
Максимальное число кандидатов в одной кампании | 15 | 7 | 6 | 8 |
Средний разрыв между кандидатами, занявшими 1-е и 2-е места | 37,6% | 61,2% | 46,5% | 62,9% |
Число кампаний, где разрыв не превышал 15% | 18 | 2 | 3 | 0 |
Среднее эффективное число кандидатов (ЭЧК) | 2,5 | 1,7 | 2,1 | 1,7 |
Максимальное значение ЭЧК | 6,4 | 2,8 | 3,3 | 2,8 |
Доля кампаний, где ЭЧК менее 2 | 40% | 74% | 43% | 77% |
Видно, что абсолютно по всем показателям губернаторские выборы 2012–2022 годов (где использовался муниципальный фильтр) были менее конкурентными, чем аналогичные выборы в последнем цикле перед их отменой. При этом несколько выделяется 2018 год, в котором число реально конкурентных кампаний было больше, чем в предшествовавшие шесть лет и в последующие четыре года. Если же сравнивать периоды 2012–2017 и 2019–2022 годов, то с точки зрения показателя конкуренции за голоса (ЭЧК) они практически одинаковы, но показатели конкуренции за победу (разрыв) в последние четыре года еще хуже, чем в начальный период действия муниципального фильтра. При этом стоит отметить, что показатель формальной конкуренции (среднее число кандидатов) все эти годы практически не менялся, поскольку он достигался искусственными методами.
Самыми конкурентными из выборов в Государственную Думу по пропорциональной системе были выборы 1995 года, где и число списков, и ЭЧП были максимальные (см. таблицу 4). Наименьшее число списков было в 2011 году, но самое низкое значение ЭЧП получилось в 2007 году.
Год | Число списков | ЭЧП |
---|---|---|
1993 | 13 | 7,6 |
1995 | 43 | 10,1 |
1999 | 26 | 6,1 |
2003 | 23 | 4,8 |
2007 | 11 | 2,2 |
2011 | 7 | 3,1 |
2016 | 14 | 2,9 |
2021 | 14 | 3,2 |
Показатели конкуренции на выборах в Государственную Думу по одномандатным округам имеет смысл сравнивать для кампаний 2003, 2016 и 2021 годов. Эти данные представлены в таблице 5. Видно, что среднее число кандидатов на округ во всех трех кампаниях было примерно одинаковым, но в 2016 году оно было немного большим, чем в двух других. Однако по всем показателям реальной конкуренции выборы 2016 года уступают и 2003 году, и 2021-му. Показатель конкуренции за голоса (ЭЧК) в 2021 году оказался выше, чем в 2003-м, но показатели конкуренции за мандаты (средний разрыв между победителем и основным соперником, число округов с сильной конкуренцией) в 2003 году были лучше.
Показатель | 2003 | 2016 | 2021 |
---|---|---|---|
Среднее число кандидатов на округ | 8,4 | 9,0 | 8,9 |
Минимальное число кандидатов в округе | 2 | 5 | 5 |
Максимальное число кандидатов в округе | 23 | 13 | 14 |
Средний результат победителей | 41,7% | 48,5% | 46,8% |
Средний разрыв между 1-м и 2-м местом | 23,8% | 32,7% | 27,8% |
Число округов, где победители получили более 50% голосов | 65 | 84 | 79 |
Число округов, где разрыв между 1-м и 2-м местом был менее 10% | 72 | 16 | 36 |
Среднее значение ЭЧК | 3,52 | 3,44 | 3,73 |
Для выборов региональных парламентов мы сравним показатели за несколько периодов, которые в основном охватывают электоральный циклы — с декабря 2003 года по апрель 2007 года, с декабря 2007 года по март 2011 года, 2013–2017 и 2018–2022 годы. Отдельно мы выделили декабрь 2011 года и октябрь 2012 года — период, носящий промежуточный характер. Эти показатели представлены в таблице 6. Более подробные данные по годам представлены нашей работе33.
Период | декабрь 2003 — апрель 2007 | декабрь 2007 — март 2011 | декабрь 2011 — октябрь 2012 | 2013–2017 | 2018–2022 |
---|---|---|---|---|---|
Число кампаний | 77 | 63 | 33 | 85 | 84 |
Минимальное число списков | 2 | 4 | 3 | 4 | 3 |
Среднее число списков | 7,2 | 4,8 | 6,5 | 9,3 | 7,0 |
Максимальное число списков | 13 | 9 | 17 | 23 | 11 |
Минимальное ЭЧП | 1,44 | 1,20 | 1,18 | 1,29 | 1,25 |
Среднее ЭЧП | 3,82 | 2,48 | 3,22 | 2,87 | 3,44 |
Максимальное ЭЧП | 6,92 | 3,73 | 4,36 | 4,54 | 5,97 |
Мы видим, что формальные показатели конкуренции (связанные с числом участвовавших в выборах списков) были наибольшими в период 2013–2017 годов, когда число политических партий было максимальным. Однако показатели реальной конкуренции (связанные с ЭЧП) были самыми высокими в период 2003–2007 годов. Тем не менее, в последний период (2018–2022) показатели реальной конкуренции (среднее и максимальное значения ЭЧП) несколько выросли по сравнению с предыдущим периодом. Это связано не с институциональными факторами, а с изменениями в политической сфере — снижением популярности «Единой России», появлением партии «Новые люди» и рядом аналогичных процессов.
В целом же уровень электоральной конкуренции в настоящее время ниже, чем в первой половине 2000-х годов.
Кандидат юридических наук, [email protected]
Аннотация: В статье рассматриваются положения избирательного законодательства, связанные с электоральной конкуренцией, и их фактическое влияние на реальную конкуренцию политических партий и кандидатов в ходе агитационных кампаний и выборов. Выделяются три соответствующих раздела избирательного законодательства: ограничения пассивного избирательного права; правила допуска к выборам кандидатов и списков кандидатов; нормы, регулирующие использование различных избирательных систем. Показаны изменения в каждом из этих разделов на протяжении трех десятилетий. В статье анализируется изменение числа политических партий (и шире — числа организаций, имеющих право участвовать в выборах) и его корреляция с числом избирательных объединений, фактически участвовавших в выборах в Государственную Думу. Рассматриваются показатели формальной и реальной конкуренции и их изменения на федеральных и региональных выборах. Делается вывод, что уровень электоральной конкуренции в настоящее время в целом значительно ниже, чем в первой половине 2000-х годов.
Ключевые слова: выборы, избирательное законодательство, политические партии, пассивное избирательное право, регистрация кандидатов, конкуренция на выборах, эффективное число партий.
DOI: 10.55167/2242b87ee7d5
Electoral legislation and competition in Russian elections. Do the institutions work?
Arkady Lyubarev, PhD in Law, [email protected]
Abstract: The article considers the provisions of electoral legislation related to electoral competition and their actual impact on the actual competition of political parties and candidates during campaigning and elections. Three relevant sections of the electoral legislation are distinguished: restrictions on passive suffrage; rules for the admission of candidates and candidate lists to elections; and rules governing the use of different electoral systems. Changes in each of these sections over three decades are shown. The article analyses the change in the number of political parties (and, more broadly, the number of organisations eligible to participate in elections) and its correlation with the number of electoral associations actually participating in the State Duma elections. The indicators of formal and real competition and their changes in the federal and regional elections are considered. The conclusion is made that the level of electoral competition at the present time is generally much lower than in the first half of the 2000s.
Keywords: elections, electoral legislation, political parties, passive suffrage, candidate registration, electoral competition, effective number of parties.