Кандидат юридических наук, советник юстиции I класса
С 2020 года День Российской Конституции — день не праздничный. Теперь это день памяти и скорби, когда мы вспоминаем ту, изначальную Конституцию, принятую в 1993 году. Она была далеко не идеальна, но обладала также и безусловными достоинствами, закрепляла такие основополагающие принципы, как разделение властей, верховенство международного права, независимость судов и судей, и устанавливала, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью1. Эта Конституция наделяла российского президента огромными полномочиями, но глава государства, для которого все это и писалось, эти полномочия на уровне конституционного закрепления особо не расширял — именно поэтому эпоха Ельцина именуется периодом «слабого президенциализма». Его преемник пошел по иному пути — пути неуклонного укрепления вертикали власти, квинтэссенцией которого стали конституционные поправки 2020 г. В силу этих поправок ставший практически несменяемым российский президент крепко держит в руках все ветви власти2.
Изначальный дизайн Конституции РФ 1993 г. предусматривал сильного президента, что, впрочем, и неудивительно: российская конституционная модель в значительной степени основана на Конституции Пятой республики Франции 1958 года — классической конституции — ad hoс. Она, словно костюм, была пошита для конкретного харизматического политика — генерала Шарля де Голля. Эту конституцию иногда именуют «цезаристской», ибо она предоставила президенту Франции полномочия, по масштабу сходные с полномочиями древнеримских кесарей. Неудивительно, что именно французскую модель, ориентированную на сильного президента, в итоге и предпочли создатели российской Конституции в 1993 г3.
Президент в российской конституционной модели не просто сильная фигура — он главный орган государственной власти. Несмотря на то, что ст. 10 Конституции, устанавливающая, что государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, не упоминает президента, в ст. 11, перечисляющей органы государственной власти в РФ, фигурируют уже четыре власти 4, а в качестве первой упоминается именно президент. Анализ текста Конституции 1993 г. даже в ее изначальном варианте не оставляет сомнений: президент — главный актор и наиважнейший орган государственной власти. При этом президент не является частью системы разделения властей.
Данный вывод отражен и в отечественной правовой доктрине. Этой точки зрения придерживаются многие выдающиеся российские конституционалисты и правоведы. В «Комментарии к Конституции РФ» под редакцией Валерия Зорькина и Леонида Лазарева отмечается: «оставаясь вне пределов традиционно вычленяемых трех ветвей единой государственной власти, […] президент интегрирует российскую государственность, […] он юридически и фактически „присутствует” во всех властях» 5.
Академик РАН Владик Нерсесянц еще в 1999 году писал, что установленная Конституцией 1993 г. «система разделения и взаимодействия властей носит в целом асимметричный и несбалансированный характер — с явным перекосом в пользу полномочий президента и его доминирующей роли в решении государственных дел, с очевидными слабостями других ветвей власти в их соотношении с президентской властью. Конституция наделяет президента весьма широким кругом прав, который, по существу, охватывает все сферы и направления организации и осуществления в стране государственной власти»6. Нерсесянц подчеркнул, что «хотя в соответствии с зафиксированным в ст. 10 Конституции принципом разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную ясно, что президентская власть (вся совокупность конституционных правомочий президента) — это власть именно исполнительная, однако по смыслу ряда других статей Конституции президентская власть как бы выносится за рамки данной классической триады и конструируется в виде некой отдельной (исходной, базовой) власти, возвышающейся над этой стандартной триадой»7. По мнению правоведа Олега Кутафина, результатом включения в текст Конституции формулировки «президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти»8 стало появление особого института президентской власти, который находится над всеми другими ветвями власти9. Правоведы Михаил Краснов и Илья Шаблинский отмечают, что «исключив президента РФ из триады ветвей власти, Конституция ставит его над ними»10. М. Краснов подчеркивает, что такой «статус президента побуждает воспринимать его как институт, стоящий над всеми иными органами и, по сути, над системой разделения властей (кстати, в России это не просто мнение многих конституционалистов и позиция Конституционного суда, но теперь и отчетливо подтверждено законодательно — в Законе о Госсовете [Федеральный закон 2020])»11.
К сожалению, даже в изначальном тексте российской Конституции заметны следы советского наследия. Наилучшим примером является часть 3 статьи 80, согласно которой Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Эта странная норма, крайне плохо сочетающаяся с принципом разделения властей, перекочевала из советских Конституций в Конституцию постсоветскую. Сходная норма12 присутствовала в первой Конституции Советской России и устанавливала, что общее руководство всей внешней и внутренней политикой относилось к ведению Всероссийского съезда Советов и Всероссийского центрального исполнительного комитета (ВЦИК) Советов, равно как и все иные вопросы общегосударственного значения.
В Конституции СССР 1977 г. линию внутренней и внешней политики определяла Коммунистическая партия13. В конце 1980-х после принятия поправок к Конституции РСФСР 1978 г. определение внутренней и внешней политики РСФСР было отнесено к исключительной компетенции Съезда народных депутатов РСФСР, высшего органа государственной власти страны14. Норма из советских конституций пережила Советский Союз, и после принятия новой Конституции РФ определение основных направлений внутренней и внешней политики стало полномочием главы государства.
Краснов и Шаблинский оценивают данное президентское полномочие как мину замедленного действия, в результате чего конституционная конструкция власти оказалась лишенной баланса, и возник существенный перевес в пользу президентской власти15. Конституционный суд РФ, однако, дисбаланса не увидел и, напротив, подчеркнул вытекающую из Конституции обязательность основных направлений внутренней и внешней политики государства — сначала для правительства (в постановлении от 11 декабря 1998 г. № 28-П), а затем для всех органов публичной власти (в постановлении от 29 ноября 2006 г. № 9-П).
Расплывчатые и неточные нормы16, регулирующие процедуру формирования Совета Федерации — это еще один пример присутствия советского наследия в постсоветской Конституции. Многие ранние акты советского права были написаны весьма обтекаемым языком, и подобные гуттаперчевые формулировки создавали неограниченные возможности для произвольного толкования туманно сформулированных норм. В результате расплывчатости и недостаточности норм, касающихся формирования Совета Федерации, эта процедура неоднократно видоизменялась в соответствии с колебанием политической воли и в результате превратилась в формулировку, вступающую в противоречие с принципом разделения властей, ибо теперь российский президент принимает весьма активное участие в формировании Совета Федерации и может назначить до 30 из 178 членов верхней палаты, причем семеро президентских назначенцев будут пребывать в должности пожизненно17.
Российская Конституция неоднократно подвергалась изменениям, и большинство поправок последовательно усиливали полномочия одного, главного органа власти (президента), одновременно урезая полномочия других ветвей власти. Ряд поправок фиксировал изменения федеративного устройства Российской Федерации, такие как принятие и образование в составе РФ новых субъектов РФ — Крыма и Севастополя в 2014 г., ДНР, ЛНР, Запорожской и Херсонской областей в 2022 г., объединение субъектов федерации, в результате которого появились либо приросли новыми территориями такие субъекты, как Пермский, Красноярский, Камчатский и Забайкальский край, а также Иркутская область.
Одна из наиболее разрушительных поправок к российской Конституции была принята в 2014 г., и 6 августа 2014 г. начал функционировать «новый объединенный Верховный суд, образованный на основе прежних Верховного и Высшего арбитражного судов» в целях обеспечения «единства подходов при отправлении правосудия […] и единообразия в судебной практике»18. То, что было сделано посредством принятия данной поправки, комментаторы обычно называют объединением Верховного и Высшего Арбитражного судов России. Текст закона РФ от 5 февраля 2014 г. о поправке к Конституции РФ говорит совершенно об ином: «Высший Арбитражный Суд Российской Федерации упраздняется, а вопросы осуществления правосудия, отнесенные к его ведению, передаются в юрисдикцию Верховного Суда Российской Федерации»19. Подобный способ формирования единого высшего судебного органа России вызывает сильные ассоциации с процедурой, которая в бизнесе именуется недружественным поглощением20.
Упразднение ВАС РФ и помещение арбитражных судов под крыло Верховного суда крайне негативно оценивается многими практикующими юристами. Под руководством ВАС РФ сформировалась новая генерация арбитражных судей, обладающих высоким профессионализмом и успешно разрешающих самые сложные правовые коллизии. Принципиально более высокое качество решений, вынесенных арбитражными судьями, в сравнении с качеством решений значительного числа их коллег из системы общей юрисдикции, очевидно не только для юристов. Именно по этим судьям и ударило поглощение Высшего Арбитражного суда Верховным Судом РФ21. Роман Бевзенко, возглавлявший в ВАС РФ управление частного права, отмечает, что с 2014 года идет постепенная деградация системы арбитражных судов, в том числе и «перманентное вредительство в сфере процесса, затаскивание в наш современный Арбитражный Процессуальный Кодекс каких-то безумных замшелых решений из Гражданско-процессуального кодекса»22. 06 августа 2014 года стало точкой бифуркации, а ликвидация ВАС РФ — невосполнимой утратой и мощным ударом по всей системе экономического правосудия23. Вспоминая ВАС, юристы отмечают, что «это был суд, который смог освободиться от советского менталитета. Сохранял независимость мнения, для чего были созданы специальные внутренние институты, в результате не вписался в вертикаль власти. На фоне его реальных достижений Верховный суд не то, что проигрывал, а выглядел просто жалко»24. Трудно не согласиться с юристами, которые видят в ликвидации ВАС РФ наступление на права и свободы человека и гражданина: «когда суд ликвидируют за независимость, дальше лучше точно не будет. Именно с разгона ВАС РФ началось открытое попрание законности»25.
Наиболее масштабное изменение российской Конституции произошло в 2020 г. 15 января 2020 года в Послании Федеральному собранию российский президент ознакомил парламентариев с своими предложениями по изменени Конституции России. Ключевые положения президентской программы конституционных преобразований сводились к следующему:
«Россия может быть и оставаться Россией только как суверенное государство»26;
«на конституционном уровне закрепить обязательные требования к лицам, которые занимают должности, критически важные для обеспечения безопасности и суверенитета страны. А именно: главы субъектов Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Председатель Правительства, его заместители, федеральные министры, руководители иных федеральных органов, а также судьи не могут иметь иностранное гражданство, вид на жительство либо иной документ, который позволяет постоянно проживать на территории другого государства»27;
«закрепить в Конституции принципы единой системы публичной власти, выстроить эффективное взаимодействие между государственными и муниципальными органами. При этом полномочия и реальные возможности местного самоуправления — самого близкого к людям уровня власти — могут и должны быть расширены и укреплены»;
«в любой ситуации и на всей территории страны должны исполняться социальные обязательства государства. Поэтому считаю необходимым прямо закрепить в Конституции норму о том, что минимальный размер оплаты труда в России не может быть ниже размера прожиточного минимума трудоспособного населения, у нас это в законе есть, надо закрепить это в Конституции, а также закрепить в Основном законе принципы достойного пенсионного обеспечения, имею в виду здесь и регулярную индексацию пенсий»28.
«кардинально повысить роль губернаторов в выработке и принятии решений на федеральном уровне, […] закрепить в Конституции России соответствующий статус и роль Государственного совета»;
«Федеральное Собрание готово взять на себя большую ответственность за формирование Правительства […] А это значит, взять на себя и бо́льшую ответственность за ту политику, которую это Правительство проводит».
Глава государства предложил установить на конституционном уровне, что назначение руководителей всех так называемых силовых ведомств президент может проводить по итогам консультаций с Советом Федерации. Он подчеркнул, что, по его мнению, «такой подход сделает работу силовых, правоохранительных органов более прозрачной и в большей степени подотчётной обществу». Отдельно было отмечено, что президент осведомлен о том, «что в нашем обществе обсуждается конституционное положение о том, что одно и то же лицо не должно занимать должность Президента Российской Федерации более двух сроков подряд. Не считаю, что этот вопрос принципиальный, но согласен с этим»29. Он отметил, что «основной закон должен закреплять и защищать независимость судей, принцип их подчинения только Конституции и федеральному законодательству», в связи с чем счел необходимым «предусмотреть в Конституции полномочия Совета Федерации по представлению Президента России отрешать от должности судей Конституционного и Верховного Судов в случае совершения ими проступков, порочащих честь и достоинство, а также в иных случаях, предусмотренных федеральным конституционным законом, свидетельствующих о невозможности сохранения лицом статуса судьи»30. При этом президент подчеркнул, что предложение делается исходя из сложившейся практики, и этого явно сегодня не хватает. Президент также предложил усилить роль Конституционного суда, наделив его «возможностью по запросам Президента проверять конституционность законопроектов, принятых Федеральным Собранием, до их подписания главой государства. Можно подумать и о распространении полномочий Конституционного Суда оценивать на соответствие Конституции не только законы, но и иные нормативно-правовые акты органов государственной власти как федерального, так и регионального уровня»31.
Кроме представленной выше программы обновления действующего Основного Закона страны, президент определил задачи дальнейшего государственного строительства, указав на необходимость:
«создать систему прочную, надёжную, неуязвимую и по внешнему контуру абсолютно стабильную, безусловно, гарантирующую России независимость и суверенитет»;
«создать систему, обеспечивающую в том числе сменяемость тех, кто находится у власти или занимает высокое положение в других сферах. Такое обновление — неотъемлемое условие для прогрессивной эволюции общества и пусть не безошибочного, но стабильного развития, когда незыблемым остается главное — интересы России»;
В завершение президент отметил, что считает принципиальным и хотел бы особо подчеркнуть следующее: «Поправки, которые нам предстоит обсуждать, не затрагивают фундаментальных основ Конституции, а значит, могут быть утверждены парламентом в рамках действующей процедуры и действующего закона через принятие соответствующих конституционных законов»32.
Не теряя времени даром, уже 20 января 2020 г. президент внес проект закона о поправке к Конституции РФ в Государственную Думу. В течение нескольких недель законопроект претерпел значительные изменения, был одобрен обеими палатами Федерального собрания и подписан президентом 14 марта 2020 г. 16 марта 2020 г. Конституционный суд РФ признал положения Закона РФ о поправке к Конституции РФ и порядок его вступления в силу соответствующими Конституции РФ33.
Конституционные поправки, вступившие в силу 4 июля 2020 года, беспредецентны по ряду показателей — в первую очередь по численности: 206 изменений. Это вам не 27 поправок к Конституции США, принятые за двести с лишним лет. Для принятия поправок к Конституции РФ было специально изобретено «общероссийское голосование», о котором никто из юристов раньше не слышал и которое не упоминалось в нормативно-правовых актах до издания 14 февраля 2020 года распоряжения президента № 32-рп «Об организации подготовки проведения общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию РФ». Отсутствие факта существования общероссийского голосование до начала поправочной эпопеи конфузливо признал даже Конституционный суд, оговорившись, правда, что оно имеет особую юридическую природу: «Конституционный законодатель, руководствуясь принципом народовластия, в целях конституционной легитимации своего решения был вправе обратиться к общероссийскому голосованию, прямо не предусмотренному действующим правовым регулированием, для принятия конституционной поправки34.
Весьма примечательно, что некоторые поправки совершенно не согласуются с путинской программой конституционных преобразований, изложенной в Послании Федеральному Собранию РФ 15 января 2020 г. В первую очередь, это печально известная «терешковская поправка», «обнулившая» президентские сроки Владимира Путина и Дмитрия Медведева и явно противоречащая заявлению президента о необходимости создания системы, обеспечивающей сменяемость власти в стране35.
Среди 206 поправок крайне непросто отыскать те, которые бы принципиально улучшили жизнь россиян, а заверения о том, что они защитят социальные права граждан, совершенно неубедительны. Социально-экономические поправки либо устанавливают нормы, уже присутствующие в федеральном законе или в самой Конституции, либо имеют декларативный и пиаровский характер. Некоторые поправки не просто дискриминационны — они символизируют победу «российских культурных традиций» над западными ценностями. Это и поправка о русском языке как языке государствообразующего народа36, и определение брака как союза мужчины и женщины37. Регулярные попытки российских властей переписать историю получили «охранную грамоту» конституционного уровня, и новый п. 3 статьи 67.1 звучит не как конституционная норма, а как политическое заявление: «Российская Федерация чтит память защитников Отечества, обеспечивает защиту исторической правды. Умаление значения подвига народа при защите Отечества не допускается».
Путинские поправки оказали весьма сильное влияние на судебную власть. Президент был наделен правом38 вносить в Совет Федерации представление о прекращении полномочий судей различных категорий, в том числе председателя, заместителя председателя и судей Конституционного суда; председателя, заместителей председателей и судей Верховного суда; председателей, заместителей предcедателей и судей кассационных и апелляционных судов. Новое полномочие российского президента вызывает большие вопросы, поскольку оно нарушает фундаментальные принципы статуса судей, основным из которых является независимость от других ветвей власти. Новое право главы государства аннулирует принцип несменяемости судей и по сути ликвидирует последние остатки независимости судей при вынесении решений. За президентом оставалось последнее слово почти во всех судейских назначениях — теперь судьи будут полностью зависимы от его воли.
Российская практика наглядно демонстрирует, что формулировку «поступки, порочащие честь и достоинство судьи» можно легко применять в случаях, если судья не выполняет незаконные требования председателя суда, критикует российскую судебную власть, отказывается безоговорочно следовать внутренним неписаным правилам российского судейского сообщества или пытается иным образом выступать в качестве независимого арбитра, а не чиновника, послушно выполняющего указания начальства. Расплывчатая формулировка «поступок, порочащий честь и достоинство судьи» позволит отстранить судью от должности даже при отсутствии достаточных оснований.
Российские юристы и правоведы критически оценивают данную поправку, последовательно подчеркивая, что вопрос о прекращении полномочий судьи может быть поставлен только представителями судейского сообщества. Венецианская комиссия также выразила обеспокоенность законопроектом о поправках к российской Конституции, отметив, что теперь «именно исполнительная власть, то есть президент, будет иметь полномочия инициировать процедуру отставки [судей] Советом Федерации. Право инициировать смещение судьи, доверенное исполнительному органу власти, само по себе необязательно проблематично при условии, что данный процесс является судебным. Введение таких полномочий в нынешнем контексте — особенно учитывая отсутствие регулирования процесса по смещению [судьи] в Конституции — увеличивает возможности исполнительной власти воздействовать на Конституционный суд»39 .
Конституционные поправки 2020 г. сократили число судей Конституционного суда и существенно сузили возможности граждан обращаться в КС за защитой нарушенных прав и свобод. Многим, возможно, придется потратить годы на исчерпание национальных средств правовой защиты, прежде чем они смогут обратиться в Конституционный суд. Стоит ли удивляться, что в таких условиях мало, кто сможет достичь поставленной цели. Сокращение числа судей Конституционного суда повлияет не только на загруженность и эффективность его работы, но и на качество принимаемых постановлений и определений. С учетом закрепленной на конституционном уровне возможности уклоняться от исполнения решений ЕСПЧ, можно сделать вывод, что защита конституционных прав и свобод россиян находится под угрозой40.
Новая редакция ст. 125 закрепляет на конституционном уровне полномочие КС «разрешать вопрос о возможности исполнения решений межгосударственных органов, принятых на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации». Там же предусмотрено еще одно новое полномочие КС — определять возможность исполнения решений иностранных или международных (межгосударственных) судов, иностранных или международных третейских судов (арбитражей), налагающих обязанности на РФ, в случае, если это решение противоречит основам публичного правопорядка РФ. Закрепление на конституционном уровне возможности не исполнять решения перечисленных выше органов, ссылаясь на «публичный порядок», который является категорией международного частного права, а не конституционного права, ставит под удар примат международного права, закрепленный в главе 1 «Основы конституционного строя»41.
Эта поправка стала ответом на вынесенное 18 февраля 2020 г. Апелляционным судом Гааги решение по делу Yukos shareholders v. Russia. Данное предположение подтверждается протоколом42 встречи российского президента с рабочей группой по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию Российской Федерации, состоявшейся 26 февраля 2020 г. На этой встрече председатель комитета по иностранным делам Совета Федерации Константин Косачев заявил: «Достаточно много в последнее время случается таких неправовых решений зарубежных судов. У нас это всё на слуху, на виду. Позволю себе привести в качестве примера только последний резонансный случай — недавнее решение Апелляционного суда Гааги, обязавшего Россию выплатить 50 миллиардов долларов бывшим акционерам компании „ЮКОС” […] С нашей точки зрения, необходимы исчерпывающие конституционные инструменты защиты российских национальных интересов от такого рода беззастенчивых политических посягательств»43.
Президент поддержал предложение Косачева: «Что касается права Конституционного Суда России оценивать возможность исполнения или неисполнения на территории Российской Федерации решений международных судебных институтов — полностью согласен. Вы правы, это напрямую связано с защитой нашего суверенитета и пресечением попыток вмешательства в наши внутренние дела»44.
Конституционные поправки 2020 года не только обнулили президентские сроки Владимира Путина и Дмитрия Медведева, но и расширили полномочия главы государства. Президент теперь:
руководит исполнительной властью;
после консультаций с Советом Федерации назначает на должность ряд министров, в том числе силовиков, министра юстиции, министра иностранных дел, а также прокуроров разных уровней, в том числе и генерального прокурора;
единолично освобождает от должности указанных выше лиц без каких-либо консультаций либо согласований;
может уволить премьер-министра, не отправляя правительство в отставку;
может распустить Думу не только в случае трехкратного отклонения кандидатуры премьера, но и отклонения кандидатур более одной трети членов правительства (кроме министров, назначаемых лично президентом);
назначает и освобождает от должности представителей РФ в Совете Федерации — до 30 человек, из них до семи пожизненно45;
при этом сам президент, прекративший исполнение своих полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности или досрочно в случае его отставки, становится пожизненным членом Совета Федерации, но вправе и отказаться (часть 2 (б) статьи 95 Конституции РФ);
инициирует в Совете Федерации процедуру лишения полномочий председателей Конституционного и Верховного судов РФ, их заместителей, председателей и судей кассационных и апелляционных судов.
Отныне президент жестко держит в руках все три ветви власти. Единственный закрепленный в конституции способ воздействовать на него — это процедура импичмента. Но эта процедура даже во времена ельцинского «слабого президенциализма», никогда не была реализована. В сегодняшней России при действующем президенте и с учетом поправок 2020 г. это попросту нереально.
С грустью приходится признать, что конституционные поправки 2020 г. демонстрируют очевидную направленность на ресоветизацию. Они разрушают лучшие черты изначальной редакции российской Конституции, которая ознаменовала отход от коммунистической диктатуры и начало перехода к демократии. Принятие Конституции 1993 г. стало важнейшим шагом в направлении установления в России правового государства. Конституция 1993 г. создала пространство для международных правовых стандартов в российской правовой системе и определила статус международного права. Приняв эту Конституцию, Россия возложила на себя обязательства перед мировым сообществом и его фундаментальными ценностями, закрепленными в принципах и нормах международного права. Конституционные поправки 2020 г. символизируют отказ России от обязательств перед мировым сообществом и его фундаментальными ценностями. Более того, новые положения Конституции сигнализируют о частичном возрождении советской изоляционистской «доктрины трансформации», которая защищала советское государства от прямого проникновения международного права. В 2020 году, в год своего 27-летия российская Конституция присоединилась к «Клубу 27» — она умерла в возрасте 27 лет, как Джим Моррисон, Дженис Джоплин и Джими Хендрикс.
DOI: 10.55167/c11ed13279d7