Из книги «Выборы строгого режима»
Все верно. Политологи называют это время в истории России «дефективной демократией». Вот как характеризует период между крушением Союза ССР и приходом к власти Владимира Путина Григорий Голосов:
«Избавившись от коммунистического режима в 1991 году, Россия приступила не столько к строительству демократии, сколько к избавлению от прежнего социального строя. Я думаю, что тогдашний глава российского государства Борис Ельцин просто не различал эти два момента, считая демонтаж командной экономики задачей, решение которой устранит все проблемы. Политические реформы интересовали руководителей страны до такой степени мало, что они не позаботились даже о проведении новых парламентских выборов в условиях, когда победа на них демократических сил была бы практически гарантированной.
Политический кризис осени 1993 года на десятилетие определил облик России как, если пользоваться принятой в науке номенклатурой политических режимов, «несовершенной», или «дефективной», демократии. Дефективность сказывалась во многом, и прежде всего в написанной лично для Ельцина Конституции 1993 года. Предоставляя своему «гаранту» колоссальную власть, она в то же время ограничивала его политическую ответственность, позволив парламенту принимать участие в формировании правительства. При этом законодательные и контрольные полномочия парламента были минимальными. Это позволило Ельцину, с треском проигравшему парламентские выборы, фактически сохранить всю полноту власти, хотя кое-какие уступки думскому большинству делать все-таки приходилось. В целом такая ситуация Ельцина вполне устраивала.
Не устраивала его перспектива проигрыша на президентских выборах 1996 года. Довольно широко известно, что Ельцин не собирался передавать власть Геннадию Зюганову, даже если бы последний победил на выборах. Если бы такой сценарий реализовался, то демократия в России потерпела бы полный крах уже тогда. Этого удалось избежать благодаря усилиям тогдашних советников Ельцина, которые довели-таки своего президента до победы. Но цена этих усилий была высока. Грязная кампания 1996 года позволила сохранить демократию, но сделала ее еще более дефективной, надолго дискредитировав идею выборов в глазах огромной массы граждан»1.
Такая длинная цитата не случайна. И не все в ней однозначно. Но бесспорно одно — от не вполне справедливых опрокидывающих выборов последних советских лет, когда у страны открылось окно демократических возможностей и развития, сегодня, 30 лет спустя, пройдя через электоральный авторитаризм, мы оказались на пороге закрытой диктатуры с падающей экономикой и стагнирующей политической системой. Как это произошло? Основополагающий, бурный и, пожалуй, один из самых сложных отрезков новейшей истории России был наполнен огромным количеством политико-правовых нюансов. И если на отдалении их общие очертания выглядят для политологов и юристов очень похоже, то оценки деталей зачастую разнятся. Как раз тот случай, когда нельзя писать полотно политической истории широкими мазками, без деталей, ведь именно этот период заложил основу для двадцатилетней шахматной партии на электоральной доске, завершившейся тем, что потенциально проигрывающая сторона, не справляясь с решением поставленной задачи по существующим правилам, просто перевернула эту доску поправками в Конституцию.
Владимир Гельман сформулировал все то же, что и Григорий Голосов, но гораздо лапидарней и менее эмоционально:
1991 — отказ от принятия новой Конституции России и проведения новых выборов органов власти, частичное сохранение в российской политике «правил игры», унаследованных от советского периода;
1993 — острый конфликт между президентом и парламентом, который привел к силовому роспуску Съезда народных депутатов и Верховного Совета России. Одним из следствий конфликта стало принятие новой Конституции, которая закрепила широкие полномочия президента страны и содержала немалый авторитарный потенциал;
1996 — выборы президента России, в ходе которых действующий президент Борис Ельцин был переизбран в результате несправедливой кампании, сопровождавшейся большим количеством злоупотреблений… В ходе кампании Ельцин предпринял попытку отмены выборов, роспуска парламента и запрета оппозиционных партий, но отказался от реализации этих планов;
1996–2000 — борьба различных сегментов элит за лидерство в преддверии выборов нового президента страны. Полная победа в этой борьбе преемника Ельцина — Владимира Путина, который смог максимизировать собственную власть в результате принуждения к лояльности всех значимых акторов…2
А теперь посмотрим, как это все выглядело юридически, попробуем перевести события на язык законов и процедур. И может оказаться, что не все так однозначно в оценках политологов. Или как минимум нужны некоторые уточнения.
Оба политолога утверждают, что в 1991 году имел место отказ (умышленный, непродуманный, легкомысленный etc.) от принятия новой Конституции и от проведения выборов. Так ли это? Была ли у Ельцина в 1991–1992 годах реальная возможность принять Конституцию и провести выборы? Вряд ли. Делая такой вывод, мы исходим из целого ряда фактов и обстоятельств.
Как известно, будучи народным депутатом СССР, Ельцин не был избран в Верховный Совет СССР и чудом вошел в него только потому, что ему уступил свое место будущий Генеральный прокурор России Алексей Казанник. Перспектив в союзном парламенте у Ельцина не было. Поэтому его дальнейшее движение к власти шло не на союзном, а на российском уровне и было основано на жестком противостоянии с Кремлем. 29 мая 1990 года он, лидер оппозиционной межрегиональной депутатской группы Верховного Совета СССР, в ходе третьего тура голосования перевесом всего в четыре голоса (535 голосами при кворуме 531) занял высший пост в России — стал Председателем Верховного Совета РСФСР. Дальше события развивались стремительно. 12 июня 1990 года I Съезд народных депутатов РСФСР принял Декларацию о независимости России, 16 июня 1990 года было принято постановление об образовании Конституционной комиссии для разработки новой Конституции России. Председателем комиссии стал опять-таки Ельцин, а его заместителем — первый заместитель Председателя Верховного Совета РСФСР Руслан Хасбулатов. К концу 1990 — началу 1991 года первый вариант проекта Конституции был готов, но рабочая группа разделилась примерно пополам по вопросу о форме правления в России. Одни поддерживали вариант с президентской республикой по образцу США, где все правительство формировал бы президент — глава исполнительной власти и где исключались бы вотумы недоверия правительству со стороны парламента. Другие были за то, чтобы главную роль при назначении правительства играло парламентское большинство3.
7 февраля 1991 года Верховный Совет РСФСР принял постановление № 581-I «О мерах по обеспечению проведения референдума СССР и референдума РСФСР 17 марта 1991 года» о сохранении Союза ССР, которым предписывалось одновременно провести на всей территории России еще один референдум о необходимости введения поста президента России. 17 марта 1991 года 69,85% российских избирателей высказались за введение в России поста президента. 24 апреля того же года Верховный Совет РСФСР принял законы «О Президенте РСФСР» и о выборах президента. 12 июня 1991 года Ельцин, набравший 57,30% голосов, был избран Президентом и 10 июля 1991 года вступил в должность4.
Так Ельцин был внесен на самый верх политической лестницы на руках Съезда и Верховного Совета РСФСР. Он был зависим от Съезда и до определенного времени не мог с ним конфликтовать. Он, например, не мог предложить народным депутатам переизбрать самих себя — сложить полномочия и назначить новые выборы. Сам же он не имел полномочий ни референдум назначить, ни закон о собственных выборах принять. Да и после выборов, даже став Президентом, он не мог принять Конституцию и закон о выборах. Кстати, в апреле 1992 года VI Съезд народных депутатов одобрил общую концепцию и основные положения проекта Конституции. И этот проект Ельциным был поддержан. То есть никакого отказа от принятия Конституции не было. Новая российская Конституция готовилась еще в недрах существующего СССР.
Нормальные конституции не делаются «на коленке». Новые выборы в новые органы нельзя проводить по старым правилам. На разработку конституций и правил нужно время. Да и как можно проводить выборы в еще неконституированные органы? В том, что Ельцин рискнул поступить таким образом в 1993 году — одновременно провести референдум по Конституции и выборы в новый парламент, предусмотренный еще не принятой Конституцией, — был огромный риск и известная доля политического авантюризма. Если сравнивать два главных поворотных момента в истории нашей страны прошлого века, то, наверное, у нас могут быть ровно такие же претензии к временному правительству, которое, объявив в феврале 1917 года Россию республикой, девять месяцев собирало Учредительное собрание и готовило проект Конституции. Россия 1917 года ровно также была не готова к мгновенному принятию новой Конституции, как и Россия 1991-го. Ельцин же, наоборот, форсировал, а не затягивал принятие Конституции. Другой вопрос, что в 1991 году, в отличие от 1917-го, уже был избран и действовал представительный орган, имевший учредительные полномочия. Этот орган был советским по форме, но совершенно иным по содержанию и целеполаганиям. И именно этот орган вместе с президентом разрабатывал Конституцию. Главный вопрос демократии всегда и везде — это вопрос процедур и достижения консенсуса, а не противостояния и политической склоки. Да, демократические решения принимаются дольше и сложнее, нежели авторитарные. Но в этом и состоит их основное преимущество — достижение согласия. И именно в этой точке Россия 90-х не удержалась в рамках демократических стандартов. Персональные авторитарные наклонности, вкупе с советскими стереотипами единоличного главы государства и неумением парламентариев договариваться, подорвали демократический процесс.
С апреля 1992 года (VI Съезд народных депутатов РСФСР) началась жесткая конфронтация Президента со Съездом5. Предыдущий (V Съезд) наделил его дополнительными полномочиями для проведения экономической реформы на один год6, а VII Съезд в декабре 1992 года не только не утвердил предлагаемого президентом председателя Правительства, он у него эти полномочия отобрал7. Съезд принял серию поправок в Конституцию, которые позволяли съезду решать любой вопрос, отнесенный к компетенции Российской Федерации, приостанавливать решения президента и правительства и осуществлять другие контрольные функции. А дальше все пошло ровно по сценарию, предсказанному Сталиным еще в 1936 году. Тогда, выступая на VIII Всесоюзном съезде Советов с докладом «О проекте Конституции Союза ССР», в которую предлагалось ввести пост единоличного президента, он отметил, что это дополнение неправильно, ибо «по системе нашей Конституции в СССР не должно быть единоличного президента, избираемого всем населением, наравне с Верховным Советом, и могущего противопоставлять себя Верховному Совету». Ельцин себя Съезду противопоставил8. Один из авторов этой книги лично был на том самом VII Съезде и наблюдал, как, выйдя из колонного зала Большого Кремлевского дворца после того, как депутаты ограничили полномочия президента, он повернулся к прессе, погрозил кулаком и сказал: «Я им этого никогда не прощу».
Теперь президенту новая Конституция нужна была как никогда. И он решил дорабатывать ее без Съезда. В Указе от 12 мая 1993 года «О мерах по завершению подготовки новой Конституции РФ» было сказано: «Преодоление конституционного кризиса и осуществление демократических реформ возможно только путем скорейшего принятия российской Конституции». И все же до осени 1993 года Ельцин сохранил за собой место председателя конституционной комиссии, но ее пленарные заседания проводил Хасбулатов. К этому моменту дебаты о Конституции обострились. Наряду с проектом Верховного Совета было подготовлено еще несколько альтернативных документов9. В рамках демократического процесса с этим нельзя было не считаться.
В мае 1993 года президент опубликовал свой проект Основного Закона — довольно скороспелый, хотя и сохранявший основное содержание и структуру проекта конституционной комиссии. А в июне 1993 года Ельцин созвал конституционное совещание. Верховный Совет РФ в ответ сформировал комитет по конституционному законодательству. Работа конституционного совещания продолжалась до начала июля, а 12 июля 1993 года проект Конституции был одобрен президентом РФ. Примерно в те же дни свой (обновленный) вариант представила и конституционная комиссия. Оба проекта были направлены в регионы для согласования, результаты которого оказались неожиданными — большинство регионов поддержали проект конституционной комиссии10.
21 сентября 1993 года президент РФ издал Указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», которым он распустил Съезд народных депутатов и Верховный Совет, приостановил действие Основного Закона страны, назначил референдум по проекту Конституции и выборы в новый федеральный парламент под названием Федеральное Собрание11. В ночь с 21 на 22 сентября Конституционный Суд вынес решение о том, что Указ № 1400 по 10 пунктам не соответствует Конституции и что его содержание служит основанием для отрешения президента от должности12. Противостояние между президентом и парламентом продолжалось две недели. Верховный Совет, находившийся в осаде, обнесенный по периметру спиралью Бруно, отключенный от всех систем жизнеобеспечения, был тем не менее поддержан Совещанием 62 (из 89) субъектов Российской Федерации, которые в своем решении от 30 сентября потребовали отменить Указ № 140013. Но это требование не было выполнено.
Эти две недели были до предела насыщены событиями и актами с обеих сторон. Все это уже описано многими и многократно14, вплоть до хронологии событий по дням и часам15. 4 октября 1993 года, в 5.00 утра, президент подписал Указ № 1578 «О безотлагательных мерах по обеспечению режима чрезвычайного положения в городе Москве»16. Пункт 3 этого указа содержал следующее распоряжение: «Коменданту района чрезвычайного положения незамедлительно принять меры по освобождению и разблокированию объектов, захваченных преступными элементами (читай: «депутатами». — Е. Л.)». В результате танки прямой наводкой расстреляли на глазах москвичей здание парламента, а программа CNN транслировала это событие на весь мир. Двоевластие в России закончилось17 традиционным для страны авторитарным способом, который нанес огромный ущерб представлениям о демократии как у населения, так и у власти, вызвал раскол в обществе, обострил противостояние между центром и регионами. В том числе авторитарные перекосы принятой по следам этого расстрела Конституции были обусловлены специфическими особенностями ее доработки в условиях замершей в оторопи от происходящего страны.
Характер противостояния был таков, что это не могло не отразиться на последующем конституционном развитии: в ходе него были насильственно распущены все советские представительные органы власти, приостановлена деятельность Конституционного Суда, расстреляно и захвачено здание Верховного Совета, пролита кровь. В условиях действия чрезвычайного положения в столице президентским указом был назначен конституционный референдум, проведенный по специально установленным и отличавшимся от установленных законом правилам. Фактически осенью 1993 года президентом страны был осуществлен конституционный переворот18, или конституционная революция (чаще его называют конституционным кризисом, хотя кризисы вряд ли разрешаются с помощью танков). Это привело к полной смене отечественной конституционной парадигмы и слому устоявшейся конституционной традиции.
При этом нужно еще раз подчеркнуть, что смена Конституции в тот период была безусловной необходимостью. Приход Ельцина к власти на широкой демократической волне свободных выборов и гласности, в условиях снятия «железного занавеса», открытия границ и начала свободного обмена вряд ли предполагал иной путь, нежели приведение Основного Закона страны в соответствие со всеми достигнутыми человечеством базовыми философскими и политико-правовыми ценностями мировой государственности. Но эти ценности ни в какой мере не предполагали смены Конституции советско-партийными методами «жесткой руки» — расстрела демократически избранного парламента и проведения конституционного референдума по правилам, априори отвергающим принцип верховенства права.
История не терпит сослагательного наклонения. Тем не менее, оценивая любые исторические события, люди всегда задают себе вопрос, «что было бы, если…?» Поэтому в свете современного конституционного кризиса хочется представить, каким могло бы быть альтернативное развитие нашей конституционной истории, если события развивались бы иначе, если бы Съезд народных депутатов РСФСР и президент договорились. Получили бы мы тогда такую или похожую Конституцию? Думается, рано или поздно, но получили бы. Только гораздо лучше проработанную и в гораздо большей степени согласованную внутри общества. Да, конечно, это не случилось бы мгновенно. Да, конечно, не обошлось бы без конкуренции проектов, без жестких парламентских, общественных и научных дебатов. Да, коммунисты могли бы задержать этот процесс на некоторое время. Но в любом случае Конституция была бы принята, и такой путь был бы позитивней.
К сожалению, подобное развитие событий было маловероятным. Трудно представить, что сильный и уверенный в себе Съезд, избранный на свободных альтернативных выборах, провозгласивший независимость России, сам готовящий конституционную реформу и поддержанный большинством (62 из 89) регионов по вопросу о президентском Указе № 1400, пошел бы на уступки. Так же трудно представить, что первый президент России, который все время требовал у Съезда дополнительных полномочий, ни в чем не хотел согласовывать свои действия с представительным органом власти, бесконечно творил «указное право» и не терпел критики, сдержал бы свои амбиции. Могли ли они договориться? Вряд ли. Они не хотели договариваться, и каждый считал себя вправе (обязан?) быть недоговороспособным, несмотря на отчаянные усилия группы переговорщиков, пытавшейся в обострившемся до крайности противостоянии их примирить и предлагавшей нулевой вариант (отмена Указа № 1400 и отмена решения Съезда об отрешении президента от должности).
Но в итоге случилось так, как случилось: страна попала в ловушку созданного прецедента принятия либерально-демократической Конституции жестким способом сверху — вот тот специальный российский путь, который нам исторически достался и который через четверть века привел к другому конституционному кризису, но уже в совсем иных обстоятельствах. А тогда, в 1993-м, все, на что оставалось уповать, — это свободные и справедливые выборы, в ходе которых будет возможна легитимная смена власти.
Разработка нового постсоветского избирательного законодательства начиналась в рамках конституционной комиссии Верховного Совета РСФСР в декабре 1992 года. На базе проекта комиссии разрабатывалось Положение о выборах депутатов Государственной Думы, утвержденное Указом президента в октябре 1993 года19. В этом Указе определялись основные параметры новых выборов. Была введена смешанная, несвязанная избирательная система, в соответствии с которой одна половина депутатов Государственной Думы избиралась по мажоритарной избирательной системе относительного большинства, а другая — по пропорциональной системе, с использованием «квоты Хэра» и правила наибольшего остатка20 в едином федеральном многомандатном округе с заградительным барьером в размере 5% действительных голосов и наличием в избирательном бюллетене графы «против всех». Порог явки устанавливался в 25% от числа зарегистрированных избирателей. Такая система последовательно применялась в течение десяти лет на выборах депутатов Государственной Думы с I по IV созыв (выборы 1993, 1995, 1999 и 2003 годов).
Выбор избирательной модели был обусловлен необходимостью решения нескольких задач. Первая и главная из них — создание многопартийной политической системы. То есть «пропорциональная половина» должна была стимулировать ускоренное формирование политических партий (применение «квоты Хэра» с правилом наибольшего остатка в некоторой степени благоприятствовало небольшим партиям). С другой стороны, избрание половины депутатов по мажоритарным одномандатным округам обеспечивало мягкость перехода от старого к новому. 70-летний стереотип исключительно мажоритарных выборов, привычных и понятных населению, нельзя было ломать одномоментно, поэтому мажоритарная половина парламента давала возможность избирателям, не имеющим опыта выборов между политическими идеями и программами, избрать представителей, пользующихся поддержкой на местах. То есть система сочетала в себе принципы социально-политического и территориального представительства. Однако она была не лишена ряда существенных недостатков, во многом нивелирующих ее преимущества.
Выдвигать кандидатов могли группы избирателей и избирательные объединения. Под избирательными объединениями понимались общефедеральные партии и иные объединения, устав которых предполагал участие в выборах21. Партии могли создавать избирательные блоки — объединяться перед выборами друг с другом, а также с другими общественными структурами. С учетом того что процедура внесения поправок в уставы организации была относительно легкой, она фактически допускала к участию в выборах любое общероссийское общественное объединение. Это плохо сочеталось с идеей нового российского партийного строительства и выборов по пропорциональной системе.
В отличие от советского периода, избранные депутаты были совершенно свободны в определении своей политической принадлежности. Они могли присоединиться к любой партийной фракции или образовать свою собственную беспартийную депутатскую группу. Такая свобода вступала в конфликт с традиционным советским представлением избирателей о жестком императивном депутатском мандате, ставящем выборных представителей в полную зависимость от избирателей или партии. И хотя с точки зрения теории парламентаризма это было правильно, но на практике вызывало раздражение и недоумение населения.
Серьезным недостатком системы являлась возможность для одного и того же кандидата одновременно баллотироваться как в списке избирательного объединения, так и в одномандатном избирательном округе. Такие одномандатники получали преимущество перед остальными, поскольку освобождались от обязанности сбора подписей в поддержку своего выдвижения. Исследователи приводят крайне любопытные статистические данные, свидетельствующие о том, что почти треть депутатов, избранных по общефедеральным спискам, потерпела поражение в одномандатных округах. Таким образом, в составе представительного органа оказалось огромное число депутатов, которым население отдельных территорий фактически отказало в доверии22.
Еще один недостаток избирательной модели заключался в отсутствии правил учета результатов протестного голосования при наличии в избирательном бюллетене графы «против всех». Например, на выборах 1993 года против всех по партийным спискам проголосовало 6,9 миллиона избирателей (6,5%)23. Но это не имело каких-либо юридических последствий. В итоге все эти голоса были не учтены (фактически утрачены) и не оказали влияния на итоговый результат. Если бы такие юридические последствия были предусмотрены заранее, итоговый результат голосования был бы несколько иным.
Видимо, после октябрьских событий 1993 года этих голосов боялись, потому что отмена юридического значения протестного голосования в пропорциональной части выборов произошла буквально за месяц до их проведения.
Учитывая, что Положение о выборах 1993 года являлось актом однократного действия и не было предназначено для последующего использования, перед новым парламентом встал неотложный вопрос о принятии пакета новых избирательных законов. Исходя из того, что в Конституции были определены только базовые принципы и основные параметры избирательной системы, вся детализация порядка организации и проведения выборов была полностью отдана «на откуп» федеральному законодательству. Естественно, что такая ситуация изначально подразумевала чрезвычайно широкий простор для усмотрения.
Надо быть справедливым — вплоть до третьего созыва Думы парламент не слишком злоупотреблял этой свободой усмотрения. С ошибками и с периодическими перекосами, но избирательное законодательство постепенно развивалось даже в условиях невысокой электоральной культуры власти и в отсутствие серьезной избирательной теории и практики. К сожалению, на этой сырой электоральной почве, как поганки после дождя, начали бурно расти и развиваться грязные избирательные технологии. Всего за несколько лет Россия с огромным воодушевлением освоила все, что было изобретено в этой области в мире, приумножив мировую коллекцию уникальными отечественными артефактами. Технологии были выловлены из политической истории США вековой древности с той только разницей, что у Америки было 200 лет, чтобы путем проб и ошибок нейтрализовать их или подобрать к ним законодательное противоядие, а у нас на все это было всего лишь одно десятилетие. Фракция КПРФ в Госдуме не пожалела денег и сняла на эту тему четырехсерийный обучающий фильм для избирательных штабов.
Согласно переходным положениям Конституции, Дума и Совет Федерации первого созыва избирались сроком на два года (статья 7 второго раздела), то есть в конце 1995 года должны были состояться новые парламентские выборы, а в 1996 году — очередные выборы Президента. Времени у депутатов было немного. Взгляды на содержание избирательных законов у президента и у различных политических сил в парламенте совпадали далеко не всегда. Например, фракция «Яблоко» изначально предлагала создание единого избирательного кодекса (партия «Яблоко» отстаивает эту позицию и по сей день). Тем не менее в течение 1994–1995 годов система законодательных актов о выборах на федеральном уровне была готова24. Она состояла из федеральных законов «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»25 (далее по тексту — Закон «Об основных гарантиях…» 1994 года), «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»26 (далее по тексту — Закон «О выборах депутатов…» 1995 года), Закон «О выборах Президента Российской Федерации»27 и Закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»28.
Закон «Об основных гарантиях…» 1994 года изначально задумывался и был сконструирован как рамочный, регулирующий только общие для Федерации и ее субъектов положения о проведении выборов. Он давал возможность региональным законодательным органам учитывать специфику организации власти в регионах, а требование о соответствии регионального законодательства положениям Закона29 обеспечило ему центральное место в системе нормативных актов о выборах и гарантировало защиту избирательных прав на региональных и местных выборах. Подобная схема правового регулирования в огромном по территории федеративном государстве была не просто оправданна, но являлась единственно оптимальной, особенно когда речь шла о региональных и муниципальных выборах. Потому что любая детализированная унификация в федеративных условиях чревата искажениями в ходе ее приспособления к местным условиям.
Необходимость разработки нового закона о выборах президента была обусловлена тем, что Закон РСФСР 1991 года «О выборах Президента РСФСР»30, по которому проходили первые выборы президента России, не соответствовал принятой в 1993 году Конституции. Принимался этот закон довольно спокойно. В ходе его обсуждения было рассмотрено около 650 поправок, из которых около трети были учтены. Наиболее важными из принятых поправок можно считать:
снятие запрета на участие в повторных выборах для тех кандидатов, которые не набрали необходимого числа голосов на предыдущих выборах;
порядок, согласно которому при выбытии кандидата при повторном голосовании его место занимает следующий по числу голосов кандидат. Наибольшие споры вызвал вопрос о необходимом числе подписей в поддержку выдвижения кандидатов в президенты. Предлагаемое число подписей колебалось от 250 тысяч до 2 миллионов. Госдума в итоге остановилась на 1,5 миллиона, но Совет Федерации закон отклонил и предложил все же сократить это число до 1 миллиона. Согласительная комиссия, а затем и Государственная Дума поддержали это предложение. В таком виде Закон был подписан президентом.
Одним из самых сложных с точки зрения консенсуса стал самый короткий из всех законов, которые когда-либо встречались авторам этой книги. Это закон о порядке формирования Совета Федерации. В нем было всего лишь четыре статьи, принципиальное значение среди которых имела только одна: «Выборы глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации должны быть завершены не позднее декабря 1996 года» (статья 3). В чем была проблема, и почему это так важно? Дело в том, что у президента и парламента категорически не совпадали взгляды по вопросу о выборности губернаторов. Президент настаивал на своем праве назначения глав исполнительной власти регионов, а депутаты были убеждены в необходимости их избрания населением. Конституционная норма о том, что Совет Федерации не избирается, а формируется, и в него входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (статьи 95, 96), была в свое время введена исходя из той же цели — назначаемость, а не выборность губернаторов. Но первый состав Совета Федерации все же был выборным. Переходными положениями Конституции было установлено, что Совет Федерации первого созыва избирается сроком на два года по двухмандатным мажоритарным округам. В результате продолжительных споров при принятии закона все же удалось достигнуть компромисса. По закону палата состояла из 178 представителей субъектов Федерации — глав законодательных и исполнительных органов власти. Члены палаты совмещали депутатские обязанности с основной работой, но хотя бы половина из них становилась выборной, а заодно решался вопрос с выборностью губернаторов. В итоге на практике, с точки зрения эффективности работы Совета Федерации, компромисс оказался неудачным. Губернаторы не смогли полноценно работать одновременно в двух местах. Да и губернаторские выборы постепенно были сведены к минимуму. Конечно, рано или поздно вопрос об изменении порядка формирования Совета Федерации возникнет вновь. Этот орган в его нынешнем виде не выполняет должным образом функций, которые априори должна выполнять палата парламента, представляющая субъекты в федеративном государстве. И думается, что оптимальным способом формирования этого очень важного, но пока «спящего» института власти является все же формула переходных положений Конституции. Совет Федерации должен избираться населением. А выборность губернаторов — это, конечно, тоже очень важный, но все же отдельный вопрос взаимоотношений центра и регионов.
Порядок организации и проведения выборов депутатов Государственной Думы был закреплен в специальном Федеральном законе 1995 года. Поиск компромисса по окончательному варианту этого закона затянулся вплоть до того, что пошли слухи о возможном переносе выборов. Основная дискуссия развернулась по поводу соотношения пропорциональной и мажоритарной частей. Администрация Президента (АП) считала правильным порядок, при котором 150 депутатов избирались бы по партспискам, а 300 — по одномандатным округам. Глава думской группы по разработке закона Виктор Шейнис настаивал на формуле 225:225. Руководитель АП Сергей Филатов доказывал, что пропорциональная система «отрывает депутатов от избирателей», но в итоге «согласился с Шейнисом»31. Президент подписал закон буквально впритык к началу избирательной кампании — 21 июня 1995 года. А уже 17 июля он дал официальный старт кампании, назначив своим указом выборы в Госдуму на 17 декабря. То есть закон еле-еле удалось принять в срок и не сорвать избирательный цикл.
Осенью 1995 года проведение выборов вновь было поставлено под угрозу срыва. С критикой закона выступили депутаты Ирина Хакамада и Вячеслав Никонов. Несправедливыми они сочли пятипроцентный барьер, который при большом количестве избирательных объединений позволял участвовать в распределении мандатов «максимум четырем из них». Негативно, по их мнению, на выборы влияла бы и однотуровая система в мажоритарных округах: при огромном количестве кандидатов в округе победители будут представлять абсолютное меньшинство избирателей, а большинство проголосует против них. Депутаты обратились в Конституционный Суд РФ. Суд вынес решение32 по запросу депутатов меньше чем за месяц до выборов — 20 ноября. Он отнес содержание закона к компетенции законодателей, а вопрос о представительном характере будущей Думы предложил обсудить после ее избрания.
В итоге основные параметры этого закона остались без изменения: сочетание мажоритарной и пропорциональной избирательных систем, порог явки, пятипроцентный заградительный барьер, возможность для кандидатов одновременно баллотироваться по партийным спискам и в одномандатных округах, выдвижение кандидатами лиц, не являющихся членами соответствующего объединения33. Подкорректированы были лишь детали, хотя некоторые из них на практике оказались существенными. Например, была усложнена процедура выдвижения и регистрации списков кандидатов. В отличие от требовавшихся ранее 100 тысяч подписей избирателей теперь их было нужно собрать 200 тысяч, при условии что в одном субъекте Федерации можно собрать не более 7% подписей, а не 15%, как ранее. Для избирательных объединений было введено правило, обязывающее их разбивать партийные списки на отдельные региональные группы, а федеральная часть списка была сокращена. Все это должно было сместить центр избирательной кампании в регионы и приблизить кандидатов к избирателям. Кроме того, кандидатам от избирательных объединений, выдвигавшимся в одномандатных округах, теперь было вменено в обязанность собирать в поддержку своего выдвижения 1% подписей избирателей, которые суммировались в пользу регистрации избирательного объединения для участия в выборах по пропорциональной системе34. Это позволило частично сгладить преимущества кандидатов, выдвигаемых избирательными объединениями, но не ликвидировало их полностью.
Заглядывая вперед, нельзя не отметить, что результаты парламентских выборов подтвердили правоту депутатов, обратившихся в Конституционный Суд по вопросу, что заградительный барьер на пропорциональной части выборов и однотуровое голосование на части мажоритарной снизят представительный характер парламента. С введением заградительного барьера началось постепенное увядание политической конкуренции и умирание реальной партийной жизни. Если на выборах 1995 года было зарегистрировано и приняло участие в предвыборной борьбе 43 избирательных объединения (против 13 на выборах 1993 года), то в 1999 году барьер смогли преодолеть только 4 объединения. В 1993 году не преодолели установленный барьер политические партии, за которые в совокупности проголосовало 8,72% избирателей; в 1995 году этот барьер не преодолели партии, набравшие в совокупности 44,82% голосов35. То есть попавшие в состав Думы объединения набрали в сумме всего 50,5% голосов, а почти половина избирателей, участвовавших в голосовании по пропорциональной системе, проголосовала впустую.
По некоторым оценкам, по мажоритарной системе на выборах 1995 года было потеряно до 70% голосов36. Это на самом деле недопустимо много, особенно учитывая низкий явочный порог. В итоге получилось, что парламент представлял минимальную часть избирателей. Но в целом сами выборы прошли более или менее честно, если не считать нарождающейся и постепенно набирающей силу в регионах грязной избирательной технологии административного вмешательства. Но государственные фальсификации тогда еще не были неотъемлемым атрибутом избирательной системы. Ельцин, продолжавший соперничество с коммунистами, эти выборы проиграл. Согласно официальным итогам голосования, КПРФ одержала уверенную победу и по партийным спискам, и по одномандатным округам. Суммарно коммунистам досталось 157 депутатских мандатов. Еще три объединения смогли преодолеть 5%-ный барьер: ЛДПР, НДР и «Яблоко». Еще 19 партий провели в парламент депутатов по округам. Для президента в преддверии собственных выборов 1996 года это было очень опасно.
Когда политологи дают свои характеристики политическому режиму России периода «дефективной демократии», одним из центральных событий этого времени и доказательством неполноты демократических преобразований в их оценках являются выборы президента России 1996 года, когда Борис Ельцин был переизбран на второй срок «в ходе несправедливой кампании, сопровождавшейся обилием злоупотреблений» (Владимир Гельман). Действительно, выборы 1996 года по сей день являются одними из самых спорных и мифологизированных с точки зрения их результатов. До сих пор ходят разговоры о том, что победил на них вовсе не Ельцин, а Зюганов, но… Дальше начинается череда сплетен и самых разных невероятных предположений.
Для нас же главный вопрос состоит в том, были ли эти выборы действительно «грязными» и если были, то насколько? Честно говоря, с позиции сегодняшних практикующих электоральных юристов «электоральная грязь» 1996 года кажется нам детскими игрушками. Судите сами, вот факты. При норме сбора подписей в один миллион было зарегистрировано 78 инициативных групп по выдвижению кандидатов в президенты. Требование в 1 000 000 подписей избирателей выполнили 16 групп. ЦИК зарегистрировал девять кандидатов, еще семь получили отказ. Шестеро из них обжаловали отказ ЦИК в Верховном Суде, и суд постановил зарегистрировать еще двоих. Можно себе такое представить сегодня? Со всех точек зрения: процедуры сбора подписей, проверки подписных листов, регистрации девяти кандидатов в ЦИКе, возможности судебного обжалования с перспективой выигрыша? Нет, конечно. Но, видимо, этим и отличается электоральный авторитаризм от дефективной демократии.
На окончательное решение Ельцина избираться очень сильно повлияли результаты парламентских выборов. «Пока есть угроза столкновения „красных“ и „белых“, мой человеческий и гражданский долг, мой долг политика — добиваться консолидации всех здоровых сил общества и предотвратить возможные потрясения вплоть до гражданской войны», — заявил президент на мероприятии по поводу официального начала своей избирательной кампании в Екатеринбурге. На тот момент его рейтинг, по опросам ВЦИОМ, составлял 8,4%, а за Геннадия Зюганова, чья партия только что выиграла выборы в Госдуму, готовы были проголосовать 15,8%. Рейтинг Бориса Ельцина превысил уровень поддержки Геннадия Зюганова только за месяц до первого тура выборов. В первом туре Ельцин набрал 35,28% голосов по всей стране, опередив Зюганова всего на 3,25%. В итоге, по официальным данным ЦИК, в результате второго тура выборов Ельцин набрал 53,8% голосов, а его оппонент лишь 40,3% (4,8% голосовали против всех)37. Возникает еще один вопрос: возможно ли такое за довольно короткую избирательную кампанию? Теоретически возможно, при условии огромной концентрации сил, средств и технологий, в том числе и без использования административного ресурса.
Но в России административный ресурс работал. Но он не был централизованным. Губернаторы, понимая туманность перспектив главы государства на выборах, не спешили заявлять о его поддержке. Многие — и главы регионов так называемого красного пояса, и проельцинские руководители субъектов — выжидали. Они включились в работу только на финише, когда увидели показатели рейтингов и жульничали каждый по-своему в силу собственных представлений о должном без команды сверху. Но ни о каком переписывании протоколов или внесении корректив в ГАС «Выборы» не могло быть и речи. Впрочем, и сама ГАС «Выборы» в 1996 году находилась в зародышевом состоянии. Решение о ее создании было принято в середине 1994 года38, а функционировать в полном объеме она начала только с 1997 года. Административный ресурс работал, например, на этапе сбора подписей, когда на имя президента, по словам его помощников, пошли жалобы, что без подписи «за Ельцина» отказываются выдавать зарплату и грозят неприятностями вплоть до увольнения. Административный и финансовый ресурсы на полную мощь работали в СМИ. Освещение кампании Ельцина многократно превышало освещение кампании Зюганова. Не брезговала власть и административным подкупом избирателей. Среди президентских указов, подписанных за время кампании, есть весьма красноречивые документы: указы «О мерах по усилению государственной поддержки науки и высших учебных заведений РФ», «О государственной поддержке граждан в строительстве и приобретении жилья», «О мерах по обеспечению своевременности выплаты заработной платы за счет бюджетов всех уровней, пенсий и иных социальных выплат». 15 июня, в день тишины, Борис Ельцин вручал госнаграды и встречался с главой ЦИКа Николаем Рябовым и патриархом Алексием II под пристальным надзором телевидения.
Зюганов как руководитель фракции в Думе тоже использовал свой административный ресурс. Например, 15 марта 1996 года Дума приняла два весьма оригинальных постановления: одно подтверждало юридическую силу итогов референдума 1991 года о сохранении СССР, другое фактически отменяло Беловежские соглашения и создание СНГ39. Это был явный предвыборный пиар посредством злоупотребления полномочиями. Позже председателю Думы Геннадию Селезневу пришлось оправдываться и настаивать на принятии еще одного специального постановления, в котором подчеркивалось, что документы от 15 марта 1996 года «отражают гражданскую и политическую позицию депутатов и не затрагивают стабильность правовой системы и международные обязательства России»40.
«То, что манипуляции были, несомненно, просто все зависит от оценки их масштаба. Я сомневаюсь, что фальсификации потянули на 10 млн голосов (разница между президентом и лидером КПРФ по итогам второго тура)», — так оценивает ситуацию 1996 года эксперт по выборам Аркадий Любарев. «Буква закона четко соблюдалась», — подтверждает выводы коллеги политолог Дмитрий Орешкин. «Никому в голову не приходило снимать кандидатов с выборов, никто не закрывал прозюгановских изданий — газета „Завтра“ замечательно выходила. Во втором же туре прирост голосов президента произошел в основном за счет кандидатов, вошедших в пятерку лидеров. В сумме Явлинский, Лебедь и Жириновский набрали 27%. И хотя прямо о поддержке Ельцина заявлял только генерал Лебедь, они все были выраженными антикоммунистами. На самом деле в 1996 году все было настолько очевидно, что Зюганов нашел в себе мужество поздравить Ельцина с победой»41.
Другой вопрос, что после ярких и конкурентных выборов 1989 и 1995 годов любые избирательные нарушения, и особенно нарушения президента, к которому у народа накопилось немало претензий, находились в сфере обостренного внимания. Ни одно из них не осталось без обсуждения и оценки. Точно настроенный микроскоп общественного интереса был беспощаден. Острая борьба «синих и красных» регионов (так обозначались итоги выборов в ночь после голосования на карте ЦИК) только обостряла настройки этого микроскопа. Поэтому утверждение, что «кампания 1996 года позволила сохранить демократию, но сделала ее еще более дефективной», не вполне соответствует действительности. Наоборот. Она, в том числе, имела ярко выраженные положительные последствия для уточнения видов нарушений избирательного законодательства и ответственности за них. Да, конечно, послевкусие от этой кампании было, прямо скажем, «не очень». Осталось неприятное ощущение «выломанных рук» от того, как мгновенно сконцентрировавшийся огромный медийный и финансовый ресурс решал вопрос предотвращения коммунистического реванша в стране с серьезными социально-экономическими проблемами. На самом деле ситуация 1993 года, расстрел парламента и диктаторское обращение президента с Конституцией нанесли демократии и верховенству права гораздо больший ущерб, нежели эти выборы. Борьба со злом, даже во имя самых благих целей, методами зла не порождает ни порядка, ни добра, ни демократии, а выпускает из бутылки джиннов, с которыми мы сражаемся до сих пор.
После бурных электоральных перипетий 1995–1996 годов следующим шагом в реформировании российского законодательства о выборах стало принятие в 1997 году новой редакции Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»42 (далее по тексту — Закон «Об основных гарантиях…» 1997 года), который теперь, помимо норм избирательного права, содержал правила проведения референдумов. Причиной такого объединения стало принятие 10 октября 1995 года Федерального конституционного закона «О референдуме в Российской Федерации», обнаружившего схожесть процедур этих двух институтов непосредственного народовластия. Особенностью новой редакции Закона стало изменение соотношения федерального и регионального законодательства в регулировании избирательных процессов. «Закон стал постепенно утрачивать черты рамочного, и правовое регулирование вопросов формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления фактически стало все больше перемещаться в сферу ответственности федерального законодателя»43.
Объем Закона «Об основных гарантиях…» возрос почти в пять раз за счет включения в него многих деталей правового регулирования порядка организации и проведения выборов, которые раньше находились в ведении субъектов Федерации. То есть произошло явно избыточное федеральное вмешательство в сферу совместного ведения Федерации и субъектов. Дополнительно была усилена формулировка закона, требующая строгого соответствия ему всех остальных, как федеральных, так и региональных избирательных нормативных правовых актов44. В отношении федеральных законов сразу возник правовой парадокс, поскольку, во-первых, они обладают одинаковой юридической силой с этим законом, а, во-вторых, общий закон, по сравнению со специальным, в любом случае не может считаться приоритетным в регулировании конкретных правоотношений. Ученые немедленно забили тревогу. «Положение о соответствии стоящих на одной лестнице в иерархии правовых актов одних федеральных законов другому, более важному федеральному закону не отвечает основным общепризнанным принципам права»45. «Конституцией Российской Федерации не допускается установление более высокой юридической силы одного федерального закона по отношению к другому федеральному закону», что подтверждалось решениями Конституционного Суда Российской Федерации46, — констатировали они.
Тем не менее пока еще вряд ли можно было говорить о явно наметившейся тенденции к умышленной централизации и унификации избирательного законодательства. Намеренное федеральное вмешательство и последовательное сворачивание федерализма — это удел другого президента и другого парламента. А тогда, в 1999 году, Государственная Дума была избрана на свободных альтернативных выборах и не находилась под жесткой пятой АП, как это случилось впоследствии. Да и у Администрации — основной выразительницы целей и задач президентской власти — такой вопрос еще не стоял в повестке дня. Возможно, если бы все так и осталось, скорее всего, постепенно вновь был бы достигнут федеративный баланс в регулировании порядка организации и проведения выборов. Но этому «постепенно» не суждено было сбыться в истории российского избирательного законодательства. Через несколько лет тенденция изменилась кардинально.
Ответственность за нарушения избирательного законодательства. Одну особенность редакции избирательных законов 1997 года следует подчеркнуть особо. Речь идет о появлении в Законе «Об основных гарантиях…» большого и очень четкого перечня видов нарушений избирательных прав граждан (статья 65). Как известно, никакие правила, процедуры и права не могут реально работать при отсутствии обязанностей по их соблюдению и ответственности за нарушение. Без обязанностей и ответственности любые правовые предписания остаются декларацией на бумаге. Да, конечно, правоохранительные и судебные органы тоже не всегда сразу начинают применять нормы, вводящие ответственность за новые виды правонарушений — им для этого требуется определенное время. Но если обязанности и ответственность не предусмотрены законом вообще, то и речи о каком-либо правоприменении идти не может.
Чем же так примечателен этот перечень? Во-первых, он явно сформирован на основе реальной практики нескольких избирательных кампаний и серьезного осмысления самых разных грязных технологий, применяемых на выборах (помните, мы писали о четырехсерийном фильме, снятом фракцией КПРФ?). Во-вторых, комитет по конституционному законодательству Думы, отвечавший за избирательное законодательство и возглавляемый в том созыве представителем этой фракции, проделал очень качественную работу. Формулировки перечня предельно точны и абсолютно актуальны. Особенно это заметно в сравнении с коротенькой и мало внятной аналогичной статьей 34 того же закона в предыдущей редакции47. В-третьих, в законе было особо подчеркнуто, что «должностные лица государственных органов, не осуществившие по представлению избирательных комиссий проверку информации о нарушениях настоящего Федерального закона, федеральных конституционных законов, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований и не принявшие мер по их пресечению, несут уголовную, административную либо иную ответственность в соответствии с федеральными законами. То есть приводятся дополнительные гарантии для защиты участников избирательного процесса от произвола государства. В-четвертых, за год до появления этого перечня нарушений в Уголовном кодексе в главе «Преступления против конституционных прав и свобод человека и гражданина» также появились две статьи об ответственности за нарушения избирательных прав — статья 141 «Воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий» и статья 142 «Фальсификация избирательных документов, документов референдума или неправильный подсчет голосов» с максимальной ответственностью за эти нарушения 5 лет и 4 года лишения свободы соответственно. Эти две статьи хорошо коррелируют с перечнем, поскольку формула статьи 141 «воспрепятствование осуществлению гражданином своих избирательных прав» нуждается в расшифровке, а перечень гармонично дополняет и конкретизирует ее. То есть два закона в паре исключительно хороши и удобны для правоприменителей.
Мы специально приводим здесь этот перечень, потому что статье 65 Закона «Об основных гарантиях…» не суждено было прожить долго. Такие статьи не могут существовать в условиях электорального авторитаризма, и однажды нам вновь остро понадобится этот перечень как часть программы восстановления демократических выборов.
Виды нарушений избирательных прав граждан:
воспрепятствование путем насилия, обмана, угроз, подлога или иным способом свободному осуществлению гражданином права избирать и быть избранным;
использование преимущества должностного или служебного положения в целях избрания;
принуждение граждан или воспрепятствование поставить подписи в поддержку кандидатов или участие в подделке подписей;
подкуп избирателей под видом благотворительной деятельности, а также изготовление и распространение коммерческой и иной рекламы в целях выборов;
несвоевременное формирование и неуточнение сведений о зарегистрированных избирателях;
распространение заведомо ложных сведений о кандидатах или совершение иных действий, порочащих их честь и достоинство;
нарушение прав членов избирательных комиссий, в том числе с правом совещательного голоса, наблюдателей, в том числе иностранных, доверенных лиц кандидатов, избирательных объединений, средств массовой информации, в том числе права на своевременное получение информации и копий избирательных документов;
нарушение правил проведения предвыборной агитации, в том числе проведение агитации в день, предшествующий дню голосования, и в день голосования;
несоздание условий для проведения массовых мероприятий, когда такая обязанность возложена на них законом;
нарушение правил финансирования избирательной кампании, в том числе задержание перечисления средств избирательным комиссиям, кандидатам;
сокрытие остатков бюллетеней или неизготовление дополнительных;
воспрепятствование или противозаконное вмешательство в работу избирательных комиссий;
воспрепятствование голосованию на избирательных участках;
нарушение тайны голосования;
принуждение избирателей голосовать вопреки их собственному выбору;
подлог избирательных документов, составление и выдача заведомо ложных документов;
осуществление заведомо неправильного подсчета голосов или установление результатов выборов;
непредоставление или неопубликование сведений об итогах голосования вопреки возложенным на них обязанностям;
нарушение права граждан на ознакомление со списком избирателей;
выдача гражданам избирательных бюллетеней в целях предоставления им возможности проголосовать за других лиц или проголосовать более одного раза в ходе одного и того же голосования либо выдача (передача) гражданам заполненных избирательных бюллетеней;
непредоставление или неопубликование отчетов о расходовании средств на подготовку и проведение выборов, финансовых отчетов избирательных фондов и финансовых отчетов о расходовании бюджетных средств, выделенных на проведение кампании;
отказ работодателей в предоставлении предусмотренного законом отпуска для участия в выборах.
Четкие границы правомерного поведения — одна из важнейших основ принципа верховенства права. Нарушения избирательных прав граждан, в свою очередь, являются одними из самых опасных и влекущих особо тяжкие массовые последствия для государства и общества среди всех нарушений прав человека. Поэтому подробный и понятный перечень таких нарушений, основанный на электоральной теории и практике, совершенно необходим для их предотвращения.
Наряду с постепенной трансформацией избирательного законодательства в конце 90-х годов в стране происходило много других электоральных и околоэлекторальных событий. Без их учета вряд ли возможно объективно оценивать какие бы то ни было изменения, поскольку их причины чаще всего носили политический, а не сугубо правовой характер.
Так, президенту довольно быстро стало «тесно» теперь уже в рамках им же самим принятой Конституции. Поэтому, одержав победу на выборах 1996 года, он гораздо увереннее начал внеконституционную экспансию полномочий. Это делалось тремя основными способами:
президентскими указами;
федеральными законами (реже, поскольку в этот период парламент еще избирался и функционировал в условиях острой политической конкуренции);
актами Конституционного Суда, в том числе толкованиями Конституции.
Ни один из обжалуемых в Конституционном Суде указов президента (а таких было немало) не был признан не соответствующим Конституции. После насильственного приостановления деятельности суда во время кризиса 1993 года и принятия ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» высший орган конституционного контроля перестал быть в оппозиции исполнительной власти — судьи не дали ни одного повода по-настоящему усомниться в их лояльности президенту. Вплоть до того, что в августе 1995 года они после долгих споров перевесом в один голос все же признали конституционными все указы о «наведении конституционного порядка» на территории Чечни.
Поэтому, когда в 1998 году в связи с просочившимися слухами о желании президента баллотироваться на третий срок группа депутатов48 Госдумы попросила суд разъяснить, должен ли засчитываться первый президентский срок Бориса Ельцина, который начался в 1991 году, за два года до принятия действующей Конституции Российской Федерации, и сможет ли он баллотироваться снова, в положительном решении суда в Кремле практически никто не сомневался. Однако решение суда по делу о «третьем сроке», вынесенное 5 ноября 1998 года, внезапно оказалось поистине сенсационным. Суд признал текущий срок президентства Бориса Ельцина вторым, таким образом запретив ему баллотироваться в 2000 году, в соответствии с частью 3 статьи 81 Конституции. Среди аргументов судей был, в частности, такой: новая Конституция не прерывала первый срок Бориса Ельцина, на выборах в 1996 году избиратели и сам президент исходили из того, что он избирается на второй срок подряд49. Госдуму на судебном процессе представляла небезызвестная депутат (тогда еще от «Яблока») Елена Мизулина, которая заявляла, что рассмотрение вопроса в КС «важно, как прецедент»: «Если мы оставим в действующей Конституции норму, при которой возможно пребывание президентом более двух сроков подряд, мы получим диктатуру. А вслед за диктатурой, как показывает мировой опыт, следует революционная ситуация».
После финансового кризиса августа 1998 года депутаты дважды отклонили внесенную Борисом Ельциным кандидатуру Виктора Черномырдина на пост премьер-министра. Если бы они сделали это и в третий раз, то в соответствии со статьей 111 части 4 Конституции президенту пришлось бы распустить палату, а внеочередные думские выборы могли бы обернуться для него еще большими политическими потерями: на фоне экономического кризиса популярность оппозиции (в основном КПРФ) существенно выросла, а рейтинг президента, наоборот, стремительно снижался. Президент решил не рисковать и выбрал компромиссную фигуру — Евгения Примакова, который был утвержден Госдумой с первого раза.
Примаков возглавлял правительство всего 243 дня. В мае 1999 года Ельцин отправил правительство в отставку и заменил Примакова на Сергея Степашина. Степашин проработал в этой должности 82 дня. После теракта в Буденновске и вынесения Госдумой частичного вотума недоверия правительству Ельцин и его отправил в отставку, заменив на Владимира Путина. Смена премьер-министров в России в 1998–1999 годах напоминала смену капризным монархом своих фаворитов или фавориток. Цепочка Черномырдин-Кириенко-Примаков-Степашин-Путин составлена из столь разных людей, а перестановки происходили так быстро (за полтора года — пять премьеров), что мало кто понимал суть происходящих событий. Главной же причиной чехарды премьеров был, похоже, поиск Ельциным преемника, который мог бы обеспечить безопасность членов «семьи», включая его самого, и защиту их экономических интересов.
При этом уровень жизни населения падал: девальвация рубля привела к снижению реальных доходов почти на 20%. В сентябре 1999 года произошла серия терактов (в Буйнакске, Москве и Волгодонске), жертвами которой стали 307 человек, а 1700 человек получили ранения разной степени тяжести. В Москве, в Марьино, были найдены запасы взрывчатки, достаточные для уничтожения еще нескольких жилых домов. Ощущение нестабильности, снижение доходов, потеря чувства безопасности очень повлияли на избирателей.
В 1999 году фракцией КПРФ в Думе была инициирована процедура импичмента (отрешения от власти) Ельцина на основе пяти обвинений: развал СССР; расстрел Белого дома в 1993 году; развязывание войны в Чечне; развал армии и геноцид русского народа. Ни по одному из пунктов обвинения не было набрано необходимых 300 голосов для принятия решения, поскольку фракция «Яблоко», инициировавшая вместе с коммунистами эту процедуру, покинула зал заседаний и отказалась принимать участие в голосовании.
Ситуацию в регионах, сложившуюся к концу 90-х годов, можно было бы описать термином «авторитарная децентрализация»50. Именно в это время на страницах газет появилась метафора «региональный феодализм», — пусть и не очень точная, но подразумевающая как значительный уровень децентрализации, так и авторитарный характер подавляющего большинства региональных режимов. Сам Ельцин в 1996 году сохранил власть, но судьба назначенных им губернаторов была иной. В 1996–1997 годах к власти во многих регионах пришли бывшие коммунистические функционеры и «крепкие хозяйственники», которые с центром не считались и, раз получив власть, уступать ее не были намерены. В 1998 году, когда экономический кризис отнял надежду Ельцина на политическую возможность «обнуления» его предыдущих президентских сроков, сложилась коалиция Евгения Примакова, Юрия Лужкова и региональных боссов, готовая вступить в борьбу за власть. Важной особенностью региональных авторитарных режимов второй половины 90-х годов было то, что, независимо от своего происхождения, они существовали в значительной изоляции от федеральных властей. Губернаторы демонстрировали внешнюю лояльность Центру, но при этом исходили из того, что в обмен на лояльность Москва должна полностью устраниться от вмешательства в их «внутренние» дела.
Об этом ярко свидетельствуют так называемые внутрифедеративные договоры, которых к 2000 году накопился толстый том и в которых помимо Конституции в индивидуальном порядке доперераспределялись полномочия между центром и отдельными регионами. Только за 1998–1999 годы Министерство юстиции зарегистрировало около 50 тысяч законов субъектов Федерации, треть из которых противоречила федеральному Основному Закону. В свою очередь, за этот же период прокуратура принесла протесты на 1400 законов субъектов по причине их несоответствия федеральному законодательству.
К этому времени парламентские партии, похоже, наконец, в полной мере осознали, что они допущены в «святая святых» и способны формировать правила выборов для самих себя. Потому что, как уже говорилось, именно избирательная система и ее закрепление в избирательном законодательстве определяют порядок формирования некоего уполномоченного большинства, которое получает возможность устанавливать общеобязательные правила для всех, в том числе и правила, каким образом должно возникать это большинство, с тем условием, что созданное таким методом большинство снова определит способ возникновения следующего большинства. Именно поэтому чаще всего поправки в избирательные законы принимаются под конец очередного избирательного цикла, когда парламентариям предстоит идти на новые выборы и они оценивают свои шансы на победу. Соблазн «подкрутить» закон под себя, исходя из сиюминутной конъюнктуры, огромен. Справиться с этим соблазном крайне трудно. Только серьезная демократическая культура и система сдержек и противовесов могут его побороть. Но России и до того и до другого далеко. Далеко было тогда, еще дальше стало теперь.
Итак, в июне 1999 года, за полгода до очередных выборов в Государственную Думу, вновь была принята новая редакция Закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»51 (далее по тексту — Закон «О выборах депутатов…» 1999 года). В этой редакции по-прежнему сохранялась смешанная избирательная формула и другие основные черты сложившейся избирательной системы52. Нововведения коснулись лишь ее отдельных положений, но, как известно, «дьявол кроется в деталях». Среди поправок наиболее значимы следующие.
1. Число кандидатов в общефедеральной части партийных списков было увеличено до 18 человек. Для партий количество этих так называемых «паровозов» имело большое значение, поскольку если партия преодолевала барьер, федеральная часть списка автоматически, без дополнительного распределения получала депутатские мандаты. Эти места в том числе можно было нелегально продавать, обеспечивая избирательное объединение дополнительными неучтенными ресурсами для ведения кампании.
2. Избирательная практика шла к тому, что искусственные барьеры, созданные думскими партиями для своих политических конкурентов, могли при определенных обстоятельствах привести к избирательному коллапсу — если бы 5%-ный барьер преодолела только одна партия, выборы не могли бы считаться состоявшимися. Поэтому осенью 1998 года Конституционный Суд РФ в порядке абстрактного нормоконтроля по запросу Саратовской областной Думы рассмотрел ряд положений Закона «О выборах депутатов…» 1995 года. Среди них была и норма о недопуске списков кандидатов, не преодолевших заградительный барьер, к распределению депутатских мандатов. Конституционный Суд пришел к выводу, что сам по себе барьер не ущемляет избирательные права граждан и не нарушает равенство избирательных объединений. Он соответствует Конституции, Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Международному пакту о гражданских и политических правах. В то же время Суд установил, что одна и та же величина барьера при различных конституционно значимых юридических условиях может быть как допустимой, так и чрезмерной. Установленный Законом «О выборах депутатов…» 1999 года механизм распределения мандатов предполагал, что мандаты, не полученные списками, не преодолевшими барьер, фактически распределяются между теми, кто его преодолел. Однако если все преодолевшие барьер списки в сумме не получат абсолютного большинства голосов избирателей (50% + один голос), использование барьера недопустимо, поскольку оно противоречит предназначению пропорциональных выборов. Кроме того, если барьер будет преодолен только одним избирательным объединением (даже получившим абсолютное большинство голосов), оно получит монополию на власть, что противоречит демократическим принципам политического многообразия и многопартийности. Поэтому закон должен содержать положения о «плавающем» барьере, каковы бы ни были результаты голосования, к распределению депутатских мандатов должно быть допущено не менее двух избирательных объединений, получивших в совокупности более 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании.
Основываясь на этом решении Конституционного Суда Российской Федерации53, было установлено, что 5%-ный заградительный барьер являлся «плавающим», то есть даже в том случае, если заградительный барьер преодолеет только одно избирательное объединение, к распределению мандатов допускалось следующее по количеству набранных голосов объединение (даже если оно не набрало 5%). В любом случае за объединения, допущенные к распределению мандатов, должно было быть подано не менее 50% голосов граждан, пришедших на выборы54.
Таким образом хоть как-то была сглажена искусственность и неэффективность барьера, который, помимо всего прочего, приводил к неучету огромного количества голосов избирателей, к формированию парламента абсолютным меньшинством и к утрате им представительного характера (с учетом явочного порога в 25% от общего списочного числа избирателей для формирования половины состава Думы было достаточно всего 12,5% избирательного корпуса).
3. Был введен институт избирательного залога55, позволивший регистрировать кандидатов и федеральные списки без сбора подписей избирателей. Для многих претендентов на депутатские мандаты это существенно упрощало процедуру регистрации, поскольку фактический сбор подписей требовал не меньших финансовых затрат, но при этом не мог гарантировать регистрацию кандидата. Залог же мог быть использован в качестве «страховочного варианта»: кандидат или объединение могли одновременно и предоставить подписи в свою поддержку, и заплатить избирательный залог. При этом в случае, если бы регистрация на основании подписей состоялась, залог возвращался. В результате у новых или менее раскрученных избирательных объединений появилась дополнительная возможность участия в предвыборной борьбе. В итоге крайне спорный институт залога, который, по сути, являлся скрытым имущественным цензом, сыграл положительную роль в усилении политической конкуренции и стал противовесом в манипуляциях государства с установлением подлинности подписей избирателей. В ходе проведения выборов 1999 года 16 из 26 избирательных объединений были зарегистрированы на основании залога56.
4. Кроме этого, в новую редакцию была внесена поправка, направленная на ограничение достаточно широкого на тот момент круга коллективных субъектов избирательного процесса. Избирательное объединение стало теперь трактоваться только как «общероссийское политическое общественное объединение». Более того, его создание или внесение в устав изменений об общественно-политическом характере должны были зарегистрироваться не менее чем за год до дня голосования57.
Вкупе с избирательным барьером это правило «выбило» из предвыборной борьбы 5/6 от общего числа зарегистрированных на тот момент политических субъектов и привело к резкому сужению российского политического поля. По данным Министерства юстиции, на конец 1999 года в Российской Федерации было зарегистрировано 139 общественных объединений, имевших статус политических, а принять участие в выборах из них смогли всего 26. Обе меры (заградительный барьер и новые правила регистрации) привели к тому, что в итоге мандаты были распределены между двумя объединениями и четырьмя блоками, но при этом прошедшие в совокупности выбрали 81,7% голосов избирателей58, хотя этот показатель был не вполне достоверным. Избиратели быстро поняли, что любой, даже такой выбор при отсутствии нормальной конкуренции лучше, чем отсутствие выбора вообще, и стали отдавать голоса не столько своим реальным фаворитам, сколько партиям, которые могли отнять голоса у тех партий, чье прохождение в Думу было, с их точки зрения, нежелательным. Фактически так произошло первое самодеятельное «умное голосование», перераспределившее голоса значительной части протестного электората в пользу партий, старавшихся обеспечить самим себе преимущества путем трансформации избирательного законодательства.
5. В новой редакции Закона «О выборах депутатов…» 1999 года была также предпринята попытка введения санкций для партий за отказ от получения депутатских мандатов (против недобросовестных «паровозов»). Если депутат, занимавший одно из первых трех мест в федеральном списке партии, прекращал свои депутатские полномочия без вынуждающих к тому обстоятельств в первый год со дня избрания, то его мандат должен был быть передан другому избирательному списку59. Кроме этого, основанием для лишения партии мандата и передачи его другому объединению стало невыполнение депутатом правила о сложении с себя полномочий, не совместимых со статусом депутата. Однако формулировки Закона, приводящие перечень уважительных причин отказа от мандата, страдали правовой неопределенностью (признание судом недееспособным, тяжелая болезнь, стойкое расстройство здоровья зарегистрированного кандидата, его близких родственников). Как результат, отказ от мандатов нескольких таких «лиц партии» не повлек для избирательных объединений никаких негативных последствий. Расплывчатые формулировки Закона, наоборот, стали отличным и удобным основанием для распространившейся впоследствии практики использования в предвыборной борьбе недобросовестных «кандидатов-паровозов»60.
В качестве санкции можно рассматривать и следующее правило: если число кандидатов, исключенных из федерального списка во время избирательной кампании по заявлению самих кандидатов или по решению избирательного объединения (блока), превышает 25% от общего числа кандидатов в списке либо в случае выбытия хотя бы одного из кандидатов, занимающего место в первой тройке общефедеральной части списка, то ЦИК обязана отказать в регистрации такого списка либо отменить ее61.
6. И наконец, в новой редакции Закона «О выборах депутатов Государственной Думы…» 1999 года было определено юридическое значение протестного голосования. Была введена норма о признании выборов в одномандатном избирательном округе не состоявшимися в том случае, если количество голосов, набранное побеждающим кандидатом, окажется меньше числа голосов, поданных против всех представленных кандидатов62.
На самом деле это была реально прорывная новелла, направленная на более полный учет волеизъявления избирателей. Протестные голоса не терялись, а, наоборот, при их превалировании определяли результат голосования и требовали его полного пересмотра путем проведения новых выборов. Вокруг графы «против всех» всегда было много споров. В том числе учеными приводились и приводятся доказательства того, что при пропорциональных выборах возможность голосования «против всех» работает на партию-лидера. Однако в условиях одномандатных выборов такое голосование является серьезным показателем доверия избирателей к избираемым, поэтому учет протестного фактора работает только в пользу реального представительства интересов населения в законодательном органе. Именно такой путь и проходили все избирательные системы мира — постепенного выявления и правового закрепления любых резервов учета мнения максимального числа граждан.
Парламентские выборы, прошедшие в декабре 1999 года, были одним из самых показательных событий периода постсоветской дефективной демократии. В них, как в капле воды под микроскопом, как раз все эти демократические дефекты и видны. С одной стороны, они считаются одними из самых конкурентных. Более того, их вспоминают не иначе как «последние по-настоящему конкурентные парламентские выборы в стране». Но конкуренция ведь осуществляется в тех социокультурных рамках, которые существуют на данный конкретный момент, а рамки тогда еще были постсоветские.
С другой стороны, это были самые грязные выборы с точки зрения политкорректности. Особенностью этой предвыборной кампании было активное очернение оппонентов. Конкуренты заказывали друг на друга сюжеты по телевидению, карикатуры в газетах и обличающие листовки, то есть «мочили» друг друга вне всяких приличий и абсолютно бессовестно. Такое «мочилово», естественно, вызвало мощное раздражение населения. «Под демократичностью подразумевается уважение к мнению населения, соблюдение законности, и вообще, демократичность — это позитивная коннотация. А в этом случае конкуренция вовсе не отдавала демократией, демократичностью, свободами и прочим, потому что конкурировали три очень мощных группы влияния. В 1999 году реальная конкуренция, наполовину бандитская, выплеснулась в общественное пространство. Когда в постсоветской реальности идет конкуренция за власть и собственность, странно было бы думать, что эти люди будут обмениваться любезностями и критиковать друг друга в вежливой форме. Они общались, как умели», — пишет, вспоминая об этих выборах, Дмитрий Орешкин63. И именно тогда же сформировался и устоялся институт коррупционной скупки лояльности. В 1990-х годах этого еще не было.
Во многом именно эти выборы стали той самой грунтовкой, по которой была впоследствии написана политическая картина сегодняшнего дня. Почему? Потому что, как мы помним, на фоне только начинавшей формироваться партийной системы были усложнены правила для участия в выборах общественно-политических организаций. Вкупе с избирательным барьером эти правила «выбили» из предвыборной борьбы 5/6 ее участников, и на место конкуренции идей и политических программ пришла конкуренция победивших элит — капиталистических, если пользоваться советскими терминами (не очень правильными, но других нет).
В первую группу элит входила старая номенклатура — коммунисты во главе с Зюгановым, Макашовым и прочими людьми, которые полагали, что надо идти назад, к обкомовскому статусу. Им хотелось вернуть понятный вертикальный, корпоративный способ управления, когда все контролирует одна партия.
Вторая группа — это неономенклатура («Отечество — Вся Россия»), которая стремилась укрепить государственность и хотела государственного капитализма с ограниченной конкуренцией, то есть капитализма для «продвинутых», для «одобренных», для «начальников». Эту группу возглавляли Лужков и Примаков. У них был целый Клуб губернаторов. В 1999 году такое положение дел отчетливо проявилось по результатам голосования в тех регионах, которые позже получили название «электоральных султанатов», где результаты выборов фальсифицировались в зависимости от интересов местных элит: Татарстан, Башкортостан, Дагестан, Ингушетия, Карачаево-Черкесия, Кабардино-Балкария, Северная Осетия и другие.
Третья сила была представлена обновленной молодой номенклатурой («Единство»). Это команда молодого Путина, который, как и Примаков, тоже выходец из КГБ, но, в отличие от второго, более вестернизированный, более либеральный, опиравшийся на деньги молодых капиталистов, которые тогда еще не в полной мере были олигархами, но боролись за этот статус, то есть на бюрократический бизнес.
Поэтому основной проблемой тех выборов была не борьба с коммунизмом, как в 1995–1996 годах, а борьба между сторонниками большей номенклатуризации и большей конкуренции64. Думские выборы определяли, с каким парламентом будет работать новый президент, выборы которого должны были пройти через три месяца. Борис Ельцин с новым парламентом не взаимодействовал: он отказался от полномочий 31 декабря 1999 года, а первое заседание Государственной Думы III созыва состоялось 18 января 2000 года.
По сравнению с выборами 1995 года явка избирателей снизилась: 61,85% против 64,7%. В списках избирателей числилось 107 796 558 человек, то есть в выборах участвовали примерно 66,7 миллиона россиян. «Против всех» проголосовало 3,3% избирателей. По итогам голосования КПРФ получила 25,11% голосов (113 мандатов), «Единство» — 16,22% голосов (73 мандата), «Отечество — Вся Россия» — 14,67% голосов (66 мандатов), «Союз правых сил» — 6,44% голосов (29 мандатов), «Яблоко» — 3,77% голосов (20 мандатов), ЛДПР — 3,77% голосов (17 мандатов).
Через некоторое время представители двух элитных группировок сольются в одну. Их идеи будут объединены и развиты на практике. Система, построенная на этих идеях, априори потенциально коррупционная, как любой бюрократический бизнес и любой госкапитализм, в полной мере реализует свой коррупционный потенциал. Они трансформируются и назовутся партией «Единая Россия», хотя это, конечно, никакая не политическая партия и никогда таковой не была. Объединив свои мандаты в парламенте, они превзойдут по численности коммунистов и станут самой крупной фракцией, которая захватит в Думе основные законотворческие комитеты и еще до следующего электорального цикла успеет подстроить под свои нужды партийное и избирательное законодательство. Но это будет уже совсем другая история и практически другая страна с другим президентом во главе, сформатированная на фундаменте дефективной демократии.
«Новые правящие группы не были заинтересованы в смене власти в результате демократических выборов. Такой исход посткоммунистической трансформации означал уязвимость нового политического режима, который был лишен иммунитета к авторитаризму, но при этом ослаблен длительным и драматическим упадком 1990-х годов, который, в свою очередь, во многом стал побочным эффектом драматического краха прежней советской экономической и политической модели»65.
Президент Ельцин сыграл в истории российского конституционализма противоречивую роль. Он, безусловно, полагал себя создателем и защитником демократических институтов. И действительно, такие институты, как независимые СМИ и политические партии, получили развитие именно в годы его президентства (показательно, что все три кампании по выборам в Государственную Думу, состоявшиеся в этот период, заканчивались победами оппозиционных партий). При нем получил закрепление принцип выборности губернаторов. Первый президент буквально видел свою миссию в укоренении в России демократии. Но одновременно некоторые его личностные качества — импульсивность, авторитарность и самоуверенность — препятствовали доведению реформ до их логического конца. И, в конечном счете, позволили повернуть их вспять.