Skip to main content

Глава 2. Трансформация политического режима и избирательного законодательства России 2001–2011 годов. Электоральный авторитаризм: начало (захват власти)

Из книги «Выборы строгого режима»

Published onJun 12, 2022
Глава 2. Трансформация политического режима и избирательного законодательства России 2001–2011 годов. Электоральный авторитаризм: начало (захват власти)

Весь период становления и консолидации электорального авторитаризма в России (2000–2020) политологи разделяют на две части: начало и эволюция (консолидация). В целом такое деление подтверждается и юридическим анализом. Но тщательный учет правовой составляющей позволяет уточнить сроки и цели, которые с этой точки зрения становятся более четкими и выпуклыми. По регулирующему воздействию эти две части можно было бы обозначить так:

  1. период захвата власти (2000–2006);

  2. период удержания власти (2006–2020), причем 2006–2008 годы — полупереходные, когда обе задачи выполняются одновременно: еще совершенствуются механизмы захвата, но власть уже переходит к обороне (удержанию). Водораздел между захватом и удержанием виден очень хорошо, и мы попробуем это доказать.

Часть первая. Захват власти. «Основная часть данного этапа хронологически совпадает с первыми двумя президентскими сроками В. Путина (2000–2008). В целом его отличает крайне жесткое, централизованное управление внутренней политикой, подчиненной общей "антирегиональной" политике Кремля. Это период сокращения политической конкуренции, добровольной и насильственной кооптации региональных элит в экстенсивно растущую единую партию власти, которая должна была стать корпоративным конгломератом номенклатуры», — так характеризует это время Александр Кынев1.

«2003–2005 — устранение реальных и гипотетических препятствий господству правящей группы, изменения важнейших формальных „правил игры“, направленные на монополизацию политической власти: отмена выборов глав исполнительной власти регионов и реформа законодательства о партиях и выборах», — дополняет характеристику Владимир Гельман2. На самом деле перемены стартовали сильно раньше 2003 года. Очень похоже, что подготовка к ним началась с введением в политический оборот термина, а в деловой — должности «преемник президента» и с занятия этой должности Владимиром Путиным. Все, похоже, было готово и продумано заранее, ибо развивалось стремительно.

Король умер. Да здравствует король!

Нет, конечно, он не умер. 9 августа 1999 года президент Борис Ельцин в специальном обращении к гражданам объявил о том, что он отправляет в отставку правительство Сергея Степашина, назначает секретаря Совета безопасности и директора ФСБ Владимира Путина исполняющим обязанности председателя правительства и сообщил, что видит в нем своего преемника.

16 августа Путин вступил в должность председателя правительства. 20 декабря 1999 года на торжественном собрании сотрудников ФСБ по случаю дня работника органов госбезопасности он публично «пошутил», что группа сотрудников ФСБ, направленная в командировку под прикрытием для работы в правительстве, на первом этапе со своей задачей справляется. 30 декабря 1999 года «Независимая газета» опубликовала статью премьер-министра «Россия на рубеже тысячелетий», в которой он обозначил свои политические приоритеты: «патриотизм», «державность», «социальная солидарность», «сильное государство». Новые революции недопустимы, советский опыт нельзя недооценивать, но необходимо помнить и «об огромной цене, которую общество, народ заплатили в ходе этого социального эксперимента». России стоит искать свой путь преобразований вместо «схем из западных учебников»3.

31 декабря 1999 года Борис Ельцин обратился к россиянам с заявлением о добровольной отставке («Я устал, я ухожу!») и понадеялся, что через три месяца народ проголосует «правильно». 26 марта 2000 года Путин был избран президентом России и вступил в должность через полтора месяца, 7 мая. Ровно через неделю, 13 мая, был принят Указ № 849 «О полномочном Представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»4, которым фактически были изменены характер федеративных отношений и территориальное деление Российской Федерации. То есть все было готово заранее. «Клуб губернаторов» постсоветской неономенклатурной группировки («Отечество — Вся Россия»), являвшийся прямым конкурентом 47-летнему президенту и его команде («Единству»), подлежал уничтожению. Поэтому новая власть начала с принудительной централизации сверху. Григорий Голосов назвал этот процесс «централизацией без авторитаризма»5. Пока еще было так, почти по-вегетариански, хотя беспощадная борьба с реальными и мнимыми конкурентами является неотъемлемой чертой всего путинского правления.

Централизация

Спустя еще несколько месяцев, 1 сентября 2000 года, был издан Указ № 1602 «О Государственном совете Российской Федерации»6, в соответствии с которым создается не предусмотренный Основным Законом совещательный орган с открытым перечнем полномочий, состоящий, помимо президента, из руководителей высших исполнительных органов субъектов Федерации. 5 августа 2000 года по настоянию президента был принят новый Закон «О порядке формирования Совета Федерации». Его члены стали назначаться законодательным органом субъекта и главой исполнительной власти региона. До этого, как мы помним, в верхнюю палату парламента входили сами губернаторы и председатели законодательных собраний, совмещавшие основную работу с сенаторской. Ротация членов палаты была окончена к 2002 году. Казалось бы, совсем не централизационная мера. На самом деле это не так. «Клуб губернаторов» утратил свое официальное место сбора в Москве и возможность консолидированно влиять на принимаемые законы. Он был децентрализован, а у федеральной власти, наоборот, усилились рычаги воздействия на палату, которая по определению обязана представлять региональные интересы. Для губернаторов был создан Государственный совет, но он, в отличие от самостоятельной палаты парламента, обладающей рядом важных законотворческих и иных полномочий, всего лишь законосовещательный орган.

К 2002 году был осуществлен переход от рамочного к всеохватывающему федеральному регулированию огромного перечня вопросов, подрывающий саму идею совместных предметов ведения Федерации и ее субъектов, который поставил под сомнение федеративное устройство государства в целом. В поправках 2003 года к Закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов»7 из компетенции субъектов неожиданно исчез ряд позиций, определенных 72-й статьей Конституции. Позже некоторые предметы совместного ведения были просто напрямую перераспределены в пользу Федерации. Кроме этого, внедрялись и реализовывались внеконституционные формы федерального вмешательства (например, право роспуска президентом региональных представительных органов) при фактическом отказе Конституционного Суда от использования для разрешения такого рода конфликтов специально предусмотренного Конституцией способа — споров о компетенции. Это привело к массовому пересмотру региональных конституций и законов.

Централизационный блицкриг состоялся. Следующими на очереди в планах пришедшей к власти номенклатуры было партийное строительство сверху и захват парламента.

Новое законодательство о партиях

Важнейшей вехой этого периода стало радикальное изменение правового регулирования партийной системы.

В июне 2001 года был принят Закон «О политических партиях»8. Дело в том, что вплоть до 2001 года в России (советской и постсоветской) никогда не было специального нормативного правового акта, устанавливающего статус, порядок организации и деятельности политических партий. Вплоть до этого времени партии рассматривались как одна из разновидностей общественных объединений, а их особенности определялись одной статьей соответствующего федерального закона. А значит, как и в случае любого другого общественного объединения, три человека могли провести съезд или собрание, принять решение о создании партии и подать в Министерство юстиции документы на регистрацию. Такое положение не было случайным и не являлось пробелом в законодательстве. Речь скорее шла о концептуальном подходе к вопросу о пределах вмешательства государства в деятельность политических партий как основных негосударственных игроков политической системы общества. Потому что любая зависимость (в том числе формальная) партий от государства снижает их политический потенциал и избирательную конкурентоспособность9. При определенных условиях этот потенциал может быть вообще сведен к нулевому значению, и тогда признанные государством партии превращаются в симулякр — внешнюю видимость института, наполненного отличным от декларируемого содержанием, не имеющим с реальной политической структурой ничего общего.

Государство, которое является убежденным сторонником и защитником принципа регулярной периодической сменяемости власти, вряд ли будет сильно вмешиваться в организацию и деятельность политических партий. Оно, скорее всего, ограничится вопросами их частичного финансирования во избежание зависимости партий от крупных лоббистов, прозрачности и отчетности, а также требованием об ограничении функционирования партии рамками действующего законодательства как критерия ее легитимности. И это все. Но государство, не рассматривающее сменяемость власти в качестве своих приоритетов, скорее всего, будет действовать иначе. Оно наверняка постарается вывести процесс политической конкуренции на уровень, регулируемый сверху. В том числе путем принятия сложновыполнимых технических правил, которые поставят политические партии в полную зависимость от государства. Мы же помним Кыневскую максиму про замкнутый круг: «Для того, чтобы иметь власть, нужно избираться, а для того, чтобы избираться, нужно иметь власть». Дальше возникает бесконечная цепочка потребностей, становящаяся все прихотливей по мере трансформации электоральной ситуации. Иметь в руках инструмент, позволяющий манипулировать «жизнью и смертью» своих коллегиальных политических противников, — вожделенная мечта любого автократа.

И этот инструмент был создан.

Во-первых, по новому закону общероссийские партии стали единственным видом общественных организаций, которые имели право выдвигать кандидатов и участвовать в федеральных выборах (еще один пламенный привет Клубу губернаторов от нового Президента). Более того, участие в выборах вменялось партиям в обязанность, а неучастие в течение определенного времени ставило под вопрос само их существование.

Во-вторых, закон запретил создание партий по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности.

В-третьих, все партии должны были пройти перерегистрацию в Минюсте по новым правилам и с новыми требованиями. Таким образом государство напрямую ставило партии в зависимость от исполнительной власти, причем правила и требования были одномоментно и кардинально изменены:

  • общая минимальная численность партии установлена в 10 тыс. членов, введено требование наличия отделений минимум в 100 человек в не менее чем половине регионов;

  • жестко регламентировано внутреннее устройство, членство и устав партии, порядок принятия основных партийных документов;

  • установлено государственное финансирование партий.

Честно говоря, до сих пор не до конца понятно, каким образом удалось провести в жизнь задуманное. Почему коммунисты не просто поддержали Закон о партиях, но курировали его принятие, поскольку ответственный комитет возглавлял их представитель? Почему не выступили резко и громко «Яблоко» и СПС? Не понимали значения? Считали этот закон проходным конкретизирующим актом? С самого начала было ясно, что он резко ограничивает конкуренцию в избирательном процессе. Единственная правдоподобная версия, предложенная Геннадием Гудковым, состоит в том, что он принимался в самом конце умышленно продленной сессии, в пакете с каким-либо специальным правительственным заказом, когда большинства депутатов уже не было на рабочих местах. И действительно, в мае 2001 года премьер-министр Касьянов направил председателю Госдумы Геннадию Селезневу письмо с предложением продлить весеннюю сессию работы палаты до 12 июля 2001 года. Закон же был принят 11 июля10.

К моменту принятия нового закона в стране было зарегистрировано 59 политических партий. К середине 2004 года полностью пройти все регистрационные процедуры смогли только 46 партий. В 2004 году минимально возможная численность партий была увеличена до 50 тыс. членов. Для приведения численности в соответствие новым требованиям партиям был дан всего один год. Партии, не выполнившие новые требования к 1 января 2006 года, подлежали ликвидации в судебном порядке. В результате к середине 2006 года из 46 ранее зарегистрированных партий свой статус сохранили 35 (к этому времени некоторые партии уже ликвидировались из-за неспособности выполнить новые требования), а после проверки Росрегистрацией их осталось только 19. К началу избирательной кампании по выборам Государственной Думы 2007 года осталось 15 политических партий. Осенью 2008 года процесс сокращения числа политических партий продолжился. В результате из прежде существовавших партий осталось только шесть. Все, кто не вписывался в довольно узкое «прокрустово ложе» нынешней политической системы, фактически лишались права на существование. Они должны были либо исчезнуть вообще, либо искусственно выдавливались за рамки легального политического процесса.

В результате на федеральном и региональном уровнях произошло резкое искусственное сокращение коллегиальных акторов политического процесса и больше чем на десятилетие введен фактический запрет на создание новых партий. Избирательное поле было зачищено от ненужных конкурентов партии власти. К 2008 году в большинстве регионов в выборах участвовали только партии, представленные в Думе, — «Единая Россия», КПРФ, ЛДПР и «Справедливая Россия». Только им законодательные препятствия оказались не страшны (точнее, страшны, просто в меньшей степени), так как закон давал им привилегии в виде регистрации региональных списков без внесения подписей или залогов11.

Дальше — больше. Уже не важно, от какой партии кандидат избирался мэром или депутатом по округу в регионе — его стремились принудить к переходу в «Единую Россию», в которой в итоге оказались представители всех существовавших партий, от либералов до националистов и бывших коммунистов (можно вспомнить вступление в ЕР избранных от КПРФ мэров В. Кондрашова (Иркутск), А. Касьянова (Орел), Р. Гребенникова (Волгоград); члена «Родины» Э. Качановского (Смоленск) и т. д.). Поэтому Александр Кынев называет данный период «Эпохой Суркова: кооптация, централизация, вертикализация»12. Собственно, именно этих трех существительных совершенно достаточно для характеристики программы партии «Единая Россия». Все остальное, что там написано, наносное и не имеет отношения к ее реальным целеполаганиям и деятельности.

Положения Закона о партиях дважды были предметом рассмотрения Конституционного Суда13. Суд, по обыкновению, проанализировал конституционность требований, предъявляемых государством к политическим партиям, с высокой степенью правовой неопределенности: «При решении вопроса о численном составе политических партий и территориальном масштабе их деятельности законодатель обладает достаточной степенью дискреции, учитывая, что данный вопрос в значительной степени связан с политической целесообразностью…», «волю и интересы многонационального народа Российской Федерации могут отражать только достаточно крупные и хорошо структурированные политические партии». То есть в очередной раз Суд самоустранился от рассмотрения вопроса по существу. Таким образом, российский Закон «О политических партиях» фактически стал законом о государственном контроле над политическими партиями и политическим процессом в целом.

Из всех «погибших» партий только одна — Республиканская партия России — продолжала борьбу за свои права. После серии судебных процессов, связанных с отказами Минюста признавать легитимными ее съезды, лишением РПР регистрации в Верховном Суде РФ, партия обратилась в ЕСПЧ и выиграла. В решении по жалобе Республиканской партии Европейский суд признал российское законодательство о политических партиях нарушающим права человека, решение Верховного Суда РФ о ликвидации было отменено, а регистрация партии восстановлена. Но произошло это только через 10 лет, в апреле 2011 года14. Сейчас партия переименована в ПАРНАС (партия народной свободы).

Захват парламента

Начиная с 1994 года два с половиной созыва основная палата российского парламента, ответственная за законотворчество, была площадкой для острых дискуссий. Противоречивой, живой, спорящей, достигающей компромиссов и очень активной. Ни одна из фракций внутри Думы не имела существенного количественного перевеса. Более того, в отсутствие каких-либо санкций за переход в другую фракцию расклад сил в палате постоянно менялся15. Дума выступала с открытой критикой в адрес президента и правительства, активно использовала имевшиеся в ее распоряжении контрольные полномочия, являясь противовесом исполнительной власти, насколько это было возможно.

Например, за два года работы первого переходного состава парламента только две трети всех принятых законов (310 из 461) были подписаны президентом и вступили в силу. Многие законы не одобрялись автоматически Советом Федерации, а уходили на доработку в совместные согласительные комиссии палат. В ряде случаев президент был вынужден применять предоставленное ему Конституцией право отлагательного вето, которое палаты пытались (и иногда успешно) преодолевать. За шесть лет, с 1994 по 2000 годы, Ельцин пользовался правом вето 307 раз16. Депутатами даже была предпринята попытка инициировать процедуру отрешения президента от должности, дважды палата голосовала за вынесение вотума недоверия Правительству (один раз успешно) и ставила вопросы о вынесении вотумов недоверия отдельным министрам.

Такая активная парламентская жизнь шла вплоть до середины третьего созыва, когда в апреле 2002 года было нарушено так называемое «пакетное соглашение» о распределении должностей и сфер ответственности партий, получивших депутатские мандаты, которое заключается фракциями в самом начале созыва, еще до первого заседания палаты17. Нарушение пакетного соглашения можно смело назвать парламентским переворотом. В результате пересмотра пакетного соглашения левые, имевшие самую крупную по численности фракцию, лишились большинства контролируемых ими комитетов. «Думская революция» свершилась в поистине ураганном темпе. 1 апреля лидеры шести фракций и депутатских групп («Единство», ОВР, «Народный депутат», «Регионы России», СПС и «Яблоко») на закрытом совещании приняли решение о пересмотре пакетного соглашения. 2 апреля соответствующее постановление было внесено на совет Думы. А уже 3 апреля палата проголосовала за лишение левых руководящих постов в семи комитетах и передачу этих должностей фракциям, обделенным при дележе постов в январе 2000 года: ОВР (будущей Единой России), СПС, «Регионам России» и «Яблоку».

С позиции сегодняшнего дня возникает вполне закономерный вопрос: неужели либеральные фракции не понимали, что, нарушив пакетное соглашение, они сами себе подписали приговор на будущее? Похоже, они наивно автоматически продолжали свою борьбу с коммунистами, не видя ничего дальше собственного носа. Ведь процедура — это всегда гарантия демократии, а отход от нее — отход от демократии. Даже в самых сложных ситуациях именно процедура позволяет удержать систему от разрушения. Но демократическая традиция еще не была сформирована. Депутаты действовали тактически, не понимая нависшей над ними угрозы на долгие годы вперед. Нарушение соглашения показало исполнительной власти все преимущества работы с подконтрольным и послушным парламентом. Пока правые проводили в жизнь вожделенные реформы в отношении земли и собственности, комитет, ответственный за конституционное законодательство, перешедший в руки будущей партии власти, начал активную подготовку к выборам 2003 года, заблокировавшую на последующие 18 лет представительство реальной оппозиции в парламенте18.

Трансформация избирательного законодательства России 2002–2003 годов

Установление моноцентрической системы власти с полностью встроенными в нее представительными и иными выборными органами — непростая задача. Решить ее без искажения конституционных принципов избирательной системы было нельзя, поскольку при проведении свободных и справедливых выборов невозможно сформировать послушные органы. Независимый парламент для вертикальной моноцентрической системы неприемлем, поскольку моноцентризм не предполагает какого-либо дополнительного участия в принятии любых решений. Кроме того, именно выборы обеспечивают естественную сменяемость власти, а это категорически противоречит самой идее моноцентризма. Исходя из поставленной задачи началась планомерная, постепенно нарастающая трансформация избирательного законодательства в направлении построения системы электорального авторитаризма, то есть в обратную сторону от демократии. Ведь «демократия отнюдь не гарантирует гражданам, что они станут жить лучше. Демократия всего лишь позволяет снизить риски того, что в условиях автократии они будут страдать от произвола коррумпированных правителей, нарушающих их права, не имея при этом возможностей для мирной смены власти»19.

Начиная с 2002 года ни одни выборы в России не проводились по тем же правилам, что и предыдущие. Например, в период с 2002 по 2015 год Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» изменялся 73 раза. В общей сложности в него было внесено 898 поправок (в среднем 69 изменений в год и от 250 до 300 изменений в течение каждого четырехлетнего избирательного цикла), а объем текста закона вырос с ~470 до ~760 тысяч знаков. Поправки многократно вносились в одни и те же нормы, отдельные институты бессистемно исключались и возвращались в зависимости от сиюминутной конъюнктуры и политической целесообразности (например, графа «против всех»). В результате избирательные законы перестали быть законами как таковыми и превратились в трудноисполнимые инструкции, активно используемые для манипулирования избирательным процессом.

И это понятно. Перед выборами больше не ставилась задача создания дискуссионной парламентской площадки для достижения консенсуса. Наоборот, любыми способами нужно было сформировать послушный парламент, зависимый от исполнительной власти. Именно поэтому так часто менялось избирательное законодательство. В каждом избирательном цикле оно вынуждено было подстраиваться под ситуацию — под падение рейтингов правящей партии, под крепнущую оппозицию, под появление харизматичных лидеров, под снижение явки, под усиливающийся общественный контроль — подо все что угодно, под любой фактор, который помешал бы достижению поставленных целей.

Через несколько месяцев после парламентского переворота, в июне 2002 года, был принят новый Закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»20 (далее по тексту — Закон «Об основных гарантиях…» 2002 года). Принятие этого закона было первоочередной задачей, поскольку власть готовилась к очередным парламентским выборам. Текст закона увеличился почти вдвое. «По объему правового регулирования, затронутым сферам общественных отношений, уровню и качеству систематизации ФЗ „Об основных гарантиях“ стал претендовать на значение кодекса в избирательном законодательстве»21. В результате сложилась ситуация, когда при проведении выборов любого уровня приходилось опираться на нормы, по меньшей мере, сразу двух законов, во многом дублирующих друг друга и содержащих детальное регулирование всех стадий избирательного процесса. Эти законы часто противоречили друг другу, создавали путаницу и усложняли избирательный процесс22. Таким образом избирательное законодательство превратилось в трудночитаемый, трудноисполнимый и в значительной степени внутренне противоречивый набор норм, создающих искусственные препятствия в ходе подготовки и проведения выборов.

Вслед за новой редакцией Закона «Об основных гарантиях…» был принят и новый Закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»23. Сохранив внешне основные параметры избирательной системы, этот закон внес существенные коррективы в ее отдельные положения. Так, партийный список теперь требовалось разбить по меньшей мере на семь региональных групп24. Был отменен институт выдвижения кандидатов группой избирателей25, существовавший в российском избирательном законодательстве на протяжении почти десяти лет.

Менее чем за полгода до выборов депутатов Государственной Думы 2003 года в Законы «Об основных гарантиях…» и «О выборах депутатов…» 2002 года вновь был внесен целый пакет поправок. Главной новеллой стал запрет на участие в выборах общественных объединений, не являющихся политическими партиями (даже в составе избирательных блоков)26. Так государство искусственно вгоняло общественно-политическую среду в партийные рамки и вело к усилению косвенного контроля государственной бюрократии над депутатским корпусом через контроль над бюрократией партийной.

Новыми правилами также ограничивалось право кандидатов на бесплатное эфирное время для проведения предвыборной агитации. Этого времени были лишены общероссийские общественные организации, «имеющие задолженность перед организациями телерадиовещания и редакциями периодических печатных изданий на день официального опубликования решения о назначении выборов».

Еще одна новелла: впервые за десятилетнюю историю была изменена величина заградительного барьера — он был повышен до 7%. В качестве цели провозглашалась борьба с коррупцией. На практике же достигался иной результат — создавались наиболее благоприятные условия для крупных политических партий27. «В демократических странах на такой отметке отсекаются лишь блоки, а не партии. Потенциально это означает, что при средней явке на выборы около 65% зарегистрированных избирателей до 4 млн граждан, проголосовавших за не преодолевшую барьер партию, вообще будут лишены представительства в парламенте», — так охарактеризовал ситуацию В. Л. Шейнис28. Потенциальная возможность таких огромных потерь голосов сводила на нет все предыдущие достижения в сфере обеспечения представительного характера парламента.

Закон «Об основных гарантиях…» ввел норму об участии партийных списков в выборах законодательных (представительных) органов власти субъектов Федерации. Эта норма стала обязательной с 15 июля 2003 года. Первые выборы по новым правилам прошли в 7 регионах вместе с выборами Государственной Думы РФ IV созыва 7 декабря 2003 года. Регионы постепенно приводили свое законодательство в соответствие с новыми нормами. Однако в 2002–2003 годах ни один регион, ранее не использовавший смешанную избирательную систему, так и не перешел на нее в «добровольном порядке».

Выборы 2002–2003 годов

Парламентские выборы 7 декабря 2003 года были первой федеральной кампанией, проходившей при Владимире Путине. К тому моменту, как мы знаем, уже был придуман и введен институт полпредов в федеральных округах, а губернаторы, хотя пока и могли избираться на прямых выборах (их отменят в 2004 году), перестали входить в Совет Федерации по должности. Крупному бизнесу разъяснили недопустимость вмешательства в общественно-политическую жизнь: первым стал Владимир Гусинский, который в обмен на свободу подписал «Протокол № 6», отказавшись от собственного телеканала НТВ. Накануне думских выборов, в сентябре 2003 года, убежище в Великобритании получил Борис Березовский, а 25 октября 2003 года был арестован глава ЮКОСа Михаил Ходорковский, который оказывал финансовую поддержку ряду партий.

Представители номенклатуры, которым в предыдущих трех созывах так и не удалось получить большинства в Думе, в этот раз объединились в партию «Единая Россия» и всерьез боролись за победу. «Вместе с президентом», «Сильная Россия — Единая Россия», «Возьмем власть — ответим делом!» — обещали в агитматериалах глава высшего совета новой партии Борис Грызлов и ее основатели Сергей Шойгу, Юрий Лужков и Минтимер Шаймиев. Агитация «Единой России» прочно привязывала ее к образу Владимира Путина: по данным «Левада-центра», в декабре 2003 года его деятельность одобряли 86% опрошенных. «Только профессиональное, компетентное правительство, сформированное президентом и опирающееся на парламентское большинство, способно решить задачи, поставленные президентом», — говорилось в листовке партии «Единая Россия», а среди этих «задач» упоминались «удвоение ВВП» и «преодоление бедности».

По итогам кампании партия власти впервые заняла первое место на думских выборах, суммарно получив 223 мандата. Еще 52 места достались КПРФ, 37 — «Родине», 36 — ЛДПР. А СПС и «Яблоко» не прошли в Госдуму29. Их не пропустили с помощью аккуратного фальсификата. Это позволило создать в нижней палате устойчивое конституционное большинство, исправно штампующее любые законы, необходимые исполнительной власти.

Важной чертой избирательных кампаний этого периода является то, что с 2002 года на региональных, а потом и на федеральных выборах началась апробация административно-ресурсной избирательной технологии, устранявшей политическую конкуренцию и достигавшей искомого результата на местах путем тотальной «зачистки» всех групп избирателей: давления на бюджетников; угроз пенсионерам; вбросов избирательных бюллетеней; фальсификации результатов голосования; подметным выездным голосованием; организацией стопроцентного голосования в психиатрических клиниках и пр. Собственно, все грязные избирательные методы, которыми овладели российские политтехнологи и избирательные штабы за предыдущее десятилетие, были взяты на вооружение самим государством. Более того, эти технологии были им монополизированы и усовершенствованы.

К реализации технологий были привлечены представители исполнительной власти, избирательные комиссии, правоохранительные органы (путем невмешательства) и суды, не применявшие ответственность за нарушения избирательного законодательства и не отменявшие результаты голосования, то есть обеспечивающие систему безнаказанности нарушителей.

Этому во многом способствовало наступление на независимость судебной власти, начавшееся одновременно с реформированием партийной системы. В целях удержания контроля над судами были специально расширены полномочия президента в этой области. В декабре 2001 года, вопреки положению пункта «е» статьи 83 Конституции (право представлять кандидатуры Совету Федерации для назначения на должность судей Верховного, Высшего Арбитражного, Конституционного Судов), в закон о статусе судей была внесена поправка, в соответствии с которой Совет Федерации назначает председателей и заместителей председателей Верховного и Высшего Арбитражного Судов по безальтернативному представлению президента. Президент также получил монопольное право назначать председателей всех судов, вплоть до районных. Родовая «травма» Конституции, окончательная редакция которой версталась в чрезвычайных условиях и обеспечила сильный перекос в пользу президентской власти, поставив ее над всеми остальными ветвями, активно начала реализовывать свой авторитарный потенциал.

28 сентября 2004 года в Верховный Суд России был подан коллективный иск по обжалованию результатов парламентских выборов 2003 года. Пересмотра итогов требовали политические партии КПРФ и «Яблоко», а также представители организации «Комитет—2008: свободный выбор» — Владимир Рыжков, Ирина Хакамада, Сергей Иваненко, Евгений Киселев, Георгий Сатаров и Дмитрий Муратов. Ответчиком по грядущему делу был назван Центризбирком РФ.

Заявители считали, что количество нарушений избирательного законодательства, допущенных осенью и зимой 2003 года, превосходит все допустимые пределы, а значит, на этом основании Верховный Суд должен пересмотреть итоги выборов. Если Верховный Суд согласится с истцами, ЦИК должен будет назначить и провести перевыборы в Государственную Думу.

Первая группа претензий, предъявленных заявителями в суде, содержала свидетельства грубых нарушений правил информирования избирателей о ходе выборной кампании. По словам истцов, государственные СМИ целенаправленно использовались для агитации в пользу одной партии — «Единой России». Остальные участники выборов либо игнорировались, либо преднамеренно компрометировались. Государственные телеканалы, обязанные предоставлять равное эфирное время всем кандидатам, «Единой России» этого времени предоставили 40%. Из этого объема вещания почти ⅔ являло собой, по мнению проигравших партий, незаконную предвыборную агитацию30.

Вторая группа претензий относилась к предоставлению избирателям заведомо ложной информации о кандидатах. Основные жалобы были, естественно, обращены против все той же «Единой России». Заявители утверждали, что «партия власти» намеренно ввела в заблуждение представителей электората, поскольку включила в свой список 37 человек, которые после выборов отказались от своих мандатов. В их числе оказались руководители регионов, министры и другие известные лица, такие как Сергей Шойгу, Юрий Лужков, Минтимер Шаймиев, Егор Строев, Борис Громов, Эдуард Россель, Аман Тулеев, Александр Хлопонин. По мнению истцов, избиратели голосовали именно за эти публичные фигуры, а поскольку те сразу же после выборов передоверили свои мандаты менее известным товарищам по партии, то получается, что голосовавшие за них граждане были введены в заблуждение.

Третья группа претензий содержала данные о нарушениях при подсчете голосов. В основном это несоответствия, выявленные при сравнении официальных данных протоколов по одномандатным и общефедеральным округам. Истцы обнаружили нарушения в документах 73 окружных избирательных комиссий из 225. По их словам, также имелись многочисленные расхождения в данных участковых и территориальных комиссий (то есть речь шла о переписывании протоколов).

Слушание дела в суде длилось ежедневно в течение пяти недель с перерывами только на выходные дни. Результат был предсказуем — суд отказал в удовлетворении жалобы. Именно с этого времени мы можем говорить о несвободных, несправедливых и неконкурентных выборах в России в условиях блокирования справедливого судебного разбирательства избирательных споров в судах. Причем уровень несвободы, несправедливости и неконкурентности повышался с каждым годом.

Впоследствии (в 2013 году) процессуальные сроки для обжалования результатов выборов будут сокращены в четыре раза: с одного года до трех месяцев. После думских выборов 2003 и 2007 годов на сбор фактуры для обращения в Верховный Суд по отмене итогов голосования уходило не менее полугода. Такое нововведение серьезно уменьшило шансы любой попытки аргументированно обжаловать какие-либо результаты голосования.

Все последующие выборы в России проходили по той же административно-ресурсной схеме, с незначительными нюансами, подкрепленными меняющимися в пользу власти коррективами избирательного законодательства. Их результаты легко прогнозировались, а население поступательно и неуклонно теряло веру в свои политические права и доверие к государству.

Трансформация избирательного законодательства России 2004–2008 годов

3 сентября 2004 года в спортивном зале средней школы № 1 города Беслана (Северная Осетия) прогремели два взрыва. Они стали кровавой развязкой трехдневной драмы: в День знаний террористы взяли в заложники участников праздничной линейки — учителей, школьников и их родителей, а также маленьких детей, пришедших посмотреть на своих братьев и сестер, которые уже ходили в школу. Итог трагедии: 335 погибших, из них 186 — дети. Потери понесли отряды специального назначения «Альфа» и «Вымпел» — 10 человек не вернулись с этого задания.

Через десять дней после бесланской трагедии, 13 сентября 2004 года, президент России Владимир Путин, выступая на расширенном заседании правительства, объявил, что нужно сделать, чтобы подобные теракты больше не повторялись. «Борясь с проявлениями террора, мы практически не достигли видимых результатов», — эти слова, произнесенные Путиным 13 сентября 2004 года, были и логичны, и ожидаемы. Но то, что президент сказал дальше, многих изумило. Выяснилось, что для борьбы с терроризмом нужно менять политическую систему страны, а заодно отменить выборность губернаторов. «Высшие должностные лица субъектов Российской Федерации должны избираться законодательными собраниями территорий по представлению главы государства», — заявил президент31.

«Если большинство путинских реформ 2000 года предполагали последовательный отказ от „ельцинского наследия“, то в последние три месяца 2004 года деятельность президента Путина фактически свелась к его борьбе с самим собой образца 2000 года», — написал журнал «Коммерсантъ Власть»32.

Итак, самой громкой «антитеррористической» реформой 2004 года стал переход от всенародных выборов губернаторов к их фактическому назначению. Отказ от едва ли не главного демократического завоевания ельцинской эпохи оказался тем более неожиданным, что проблема «губернаторской вольницы», казалось, была окончательно решена еще в 2000 году. Тогда президент сначала назначил региональным лидерам «надсмотрщиков» — своих полпредов в федеральных округах, затем изгнал губернаторов из Совета Федерации, лишив их прилагавшейся к этому статусу парламентской неприкосновенности, а в довершение ввел в законодательство норму, позволявшую отстранять глав регионов от должности за нарушение федеральных законов.

В сентябре же 2004 года Путин решил отказаться даже от подобия свободных выборов и перейти к утверждению губернаторов региональными парламентами по представлению президента, а проще говоря — к прямому назначению их Кремлем. Понятно, что к усилению борьбы с терроризмом эта мера никакого отношения не имела: вряд ли, скажем, президент Северной Осетии, будучи не всенародно избранным, а назначенным президентом РФ, смог бы предотвратить захват школы в Беслане. Зато эта процедура позволяла Кремлю не отвлекаться на всякие мелочи вроде продавливания на губернаторских выборах нужных ему кандидатов, а целиком сосредоточиться на задаче, которую он считает в данный момент для себя главной, — мобилизации всего общества на войну, объявленную России террористами.

Еще одной «антитеррористической» мерой стали изменения в Закон «О политических партиях». Его главной целью было резкое ограничение потенциальных участников выборов33. Требования к минимальной численности политической партии и ее региональных отделений увеличивались пятикратно: с 10 до 50 тысяч человек и со 100 до 500 человек соответственно. Изменились и требования к числу региональных отделений: теперь их необходимо было создать в более чем половине субъектов34.

А еще через год была изменена и сама избирательная система. С принятием Закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»35 2005 года произошел переход от смешанной мажоритарно-пропорциональной системы к полностью пропорциональной. Теперь все 450 депутатов Государственной Думы должны были избираться по партийным спискам в едином общефедеральном избирательном округе с использованием «квоты Хэра» и правила наибольшего остатка.

О целесообразности отмены выборов в Госдуму по одномандатным округам и перехода к сугубо партийным выборам глава Центризбиркома Александр Вешняков впервые заявил еще в мае 2004 года. Однако руководящими массами эта идея по-настоящему овладела именно в сентябре, когда президент Путин назвал ее в числе других мер по укреплению вертикали власти для борьбы с терроризмом. И если в мае это предложение казалось лишь способом максимально упростить процедуру формирования нижней палаты парламента (все-таки организовать прохождение в Думу трех-четырех нужных партий Кремлю заведомо легче, чем продвинуть две сотни своих одномандатников), то в сентябре на фоне инициативы о назначении губернаторов эта идея приобрела совершенно новое звучание. Ведь теперь россияне лишались права лично проголосовать не только за главу своего региона, но и за конкретного депутата Госдумы. И хотя закон о выборах депутатов «дозволял» включать в партсписки и беспартийных кандидатов, пробиться в список партии беспартийному россиянину стало гораздо труднее, чем стать кандидатом в депутаты в порядке самовыдвижения.

Естественно, что среди аргументов в пользу полного перехода к пропорциональной системе звучали доводы о том, что она более справедлива и что в отличие от мажоритарной системы учитывает волю большинства активных избирателей36. Однако противоположные аргументы не менее весомы, поскольку потеря голосов в подобной системе тоже может быть значительной. Кроме того, полный отказ от мажоритарной части выборов неизбежно ведет к ослаблению связи избирателей с выборными, поэтому разумнее было бы введение взамен мажоритарной системы относительного большинства аналогичной системы абсолютного или даже квалифицированного большинства, которые по своей природе обеспечивают высокий уровень представительства в парламенте. «Пропадание» голосов можно было минимизировать и путем установления альтернативного голосования37. Но, к сожалению, все эти аргументы не были учтены законодателем, несмотря на то что социологические опросы 2005 года показывали крайне низкий уровень доверия населения к политическим партиям (по опросам ВЦИОМ, партиям в России доверяли меньше, чем судам и милиции, всего около 17% граждан)38.

Все это было крайне странно, ведь на думских выборах 2003 года «Единая Россия», получив лишь 37,6% голосов по партийным спискам и выиграв в менее чем половине одномандатных округов, смогла обеспечить себе статус доминирующей партии за счет рекрутирования большинства одномандатников, которые участвовали в выборах в качестве независимых кандидатов. Тем более парадоксальным выглядело решение об отказе от смешанной системы в пользу чисто пропорциональной — победа-то была достигнута именно благодаря смешанной форме.

Странным это выглядело и с точки зрения авторитарной стратегии, которая к этому времени проявилась уже достаточно явно. В литературе неоднозначно оценивается воздействие смешанных систем вообще и смешанных несвязанных систем в частности на развитие демократии. Однако можно считать установленным, что такие системы используются в автократиях более широко, чем в демократиях. Это косвенно свидетельствует о том, что смешанные системы по меньшей мере не противоречат структуре политических стимулов, свойственных авторитарным режимам39, тем более что использование пропорционального представительства влечет за собой фрагментацию партийной системы (риск конкуренции). В этих условиях использование смешанной системы (во всяком случае, ее несвязанной разновидности) выглядит как приемлемый институциональный компромисс. Но, по-видимому, авторы реформы действовали тактически ситуативно, имея лишь сиюминутные электоральные планы. Закономерно, что тактика эта стратегически себя не оправдала, ибо была априори опасна для проводимого курса. Поэтому со временем полностью пропорциональная система была отменена. Все вернулось «на круги своя».

Но тогда, в 2005 году, в связи с отказом от мажоритарных выборов кардинально изменилось соотношение федеральной и региональных частей списка кандидатов, что серьезно усложнило процедуру их составления и выдвижения. В общефедеральную часть теперь могло быть включено не более трех человек, а минимальное количество региональных частей увеличивалось до ста40. Изменился и принцип равенства доступа партий к выборам. Начиная с 2005 года партии, не представленные в Государственной Думе, оказались поставлены в заведомо худшее положение по сравнению с избирательными объединениями, преодолевшими заградительный барьер на предыдущих выборах. Первые теперь должны были либо собирать подписи в свою поддержку, либо вносить избирательный залог, но не могли делать и то и другое одновременно (внесение «страхового» залога на случай провала регистрации на основании собранных подписей). Одновременно была усложнена процедура проверки подписей: процент допустимого «брака» снизился с 25 до 5%. Таким образом, у государства появилась легальная возможность забраковать любое количество подписей по самым различным основаниям практически. А вот возможности оспаривания результатов проверки подписей были фактически ликвидированы. Все это вместе ставило оппозиционные партии, не представленные в Думе, в заведомо проигрышное положение при реализации их права на выдвижение списка кандидатов, а следовательно, крайне негативным образом сказывалось на становлении многопартийности в стране и возможности существования реальной дискуссии и конкурентной борьбы в политической системе. Оппозиция была искусственно вытеснена на периферию общественной жизни и в лучшем случае получила право на существование в рамках жестко ограниченного «электорального гетто».

Из Закона «О выборах депутатов…» 2005 года были также полностью устранены санкции за отказ от полученного депутатского мандата. А ведь именно этот аргумент, как мы помним, звучал в судах при обжаловании результатов выборов. Теперь любой кандидат получил возможность беспрепятственно и безнаказанно в течение семи дней после дня голосования отказаться от мандата41. Это было сделано специально для так называемых «паровозов» — медийных или региональных лидеров, вставленных в федеральную часть списка, но которые не имели реальных намерений баллотироваться в парламент. Например, на выборах 2007 года в качестве таких деятелей выступали губернаторы, лично Президент Российской Федерации, а также ряд других медийных лиц. Только 19 из 84 глав регионов Российской Федерации не были включены в списки кандидатов (все указанные случаи касаются списка кандидатов от партии «Единая Россия»). В конечном счете это привело к закреплению монополии поставленных во главе партии и заведующих партийным строительством чиновников на формирование партийных списков, отбор кандидатов и открыло широкие возможности для манипуляции — вплоть до коррекции состава уже избранных и сформированных фракций42.

Помимо этого, было введено правило о лишении депутатского мандата в случае перехода депутата из одной фракции в другую43. Казалось бы, такая норма — это гарантия от политических перебежчиков, позволяющая лучше учитывать волеизъявление избирателей, голосовавших за конкретные избирательные объединения, которые, в идеале, должны моделировать соотношение политических сил в обществе через состав палаты парламента. Однако в результате депутаты полностью утратили самостоятельность и ответственность перед избравшими их гражданами, став заложниками руководства политических партий.

Последующие изменения законодательства о выборах затронули еще несколько принципиальных положений избирательного права. Прежде всего, была отменена возможность голосования против всех представленных кандидатов44, то есть на выборах всех уровней полностью исключался учет протестного голосования. Оно как бы вообще перестало существовать и влиять на результаты. Единственными возможностями выразить свое мнение гражданам, не согласным с предложенными партийными списками, стало голосование «ногами» — игнорирование выборов, порча или вынос с участков избирательных бюллетеней45. Все разговоры о том, что голосование «против всех» носит «деструктивный характер»46, не стоят ровным счетом ничего. Даже зависимый Конституционный Суд вынужден был констатировать, что «голосование „против всех“ в условиях свободных выборов означает не безразличное, а негативное отношение избирателей ко всем кандидатам»47, то есть данные кандидаты не имеют поддержки избирателей, необходимой и достаточной для обеспечения подлинного представительства народа, которое и должно быть результатом выборов. Тем самым роль голосования «против всех» была официально обозначена как форма волеизъявления граждан в ходе проведения выборов, считать которую менее значимой для обеспечения представительности избираемого органа, чем другие формы, было бы ошибочно. Но кто в авторитарных режимах слушает суд?

Летом 2006 года партиям запретили включать в предвыборные списки представителей других партий, а депутатам покидать партию, от которой они были избраны. Это значит, что вслед за запретом предвыборных блоков в 2005 году теперь вообще запретили межпартийные союзы, когда члены одной партии-союзника входят в избирательный список другой (подобным образом, к примеру, члены СПС входили в список «Яблоко» на выборах Московской городской Думы). В ноябре–декабре 2006 года новыми поправками в избирательное законодательство был отменен порог явки для признания выборов состоявшимися, запрещена критика оппонентов в телеэфире в ходе официальной агитационной кампании и усилены основания для ограничения пассивного избирательного права в связи с участием в «экстремистской» деятельности.

На самом деле порог явки — это очень важный фактор в выборах. «Явкой» называется процент избирателей, принявших участие в голосовании. Наличие порога явки (выборы признаются состоявшимися при условии участия в них определенного процента избирателей) является гарантией учета мнений большинства. Падение доверия избирателей к государству и к выборам неизбежно влечет за собой снижение явки. Критическое снижение явки ставит под сомнение легитимность любого голосования. Проблема с явкой всегда является головной болью авторитарных режимов.

Например, на выборах президента 14 марта 2004 года главная интрига заключалась не в имени победителя, а какова будет явка, поскольку для того, чтобы выборы в принципе состоялись, нужно было обеспечить приход на избирательные участки более 50% россиян, имеющих право голоса. Чиновники по всей стране предприняли массу усилий для того, чтобы граждане воспользовались правом выбора. За несколько недель до 14 марта в СМИ начала появляться информация о подарках, скидках на оплату ЖКУ и бесплатных стрижках для проголосовавших, а также об организованной перед участками торговле дешевыми продуктами питания. В некоторых учреждениях 14 марта был объявлен рабочим днем, и урны для голосования доставляли прямо в цеха и офисы. В других все сотрудники были приписаны к избирательным бригадам, а в каждой из бригад назначен человек, ответственный за появление всех ее членов на избирательном участке. Людей заставляли голосовать под угрозой несдачи сессии, неполучения премии или даже увольнения. А по информации членов ЦИК от партии КПРФ, в Московской городской и Саратовской областной избирательных комиссиях в списки для голосования были включены граждане, не имеющие регистрации на территории России48. И такая вот морока каждые выборы! Конечно, для беспрепятственного достижения авторитарных целей порог явки нужно было отменить. Такая мелочь, а как мешает! С момента отмены порога явки в российском политтехнологическом лексиконе появился термин «сушить выборы». Он означает медийное государственное забвение проводимой избирательной кампании, когда выборы вроде бы назначены, кампания идет, но о ней не говорят и не пишут в СМИ. Для чего это? Зачем писать и говорить? Порог явки отменен. Всех, кого надо, на выборы приведут. Желаемый результат все равно будет обеспечен. А если писать и говорить, то мало ли чего будет. Особенно широкое распространение практика «сушки» выборов получила в регионах, обеспечив спокойствие местной администрации.

Блокировка референдумов

Для полноты картины мира нужно сказать несколько слов о российском законодательстве о референдумах. Этого инструмента прямой демократии в нашей стране всегда очень боялись. Союзный закон о референдуме был принят чуть ли не последним из всех законов, прямо поименованных в Конституции СССР 1977 года — в декабре 1990 года, на два месяца позже аналогичного закона РСФСР. И референдум по этому закону был проведен всего один (17 марта 1991 года, о сохранении Союза ССР). Российский Закон о референдуме тоже использовался всего дважды: при введении должности президента России и во время референдума 25 апреля 1993 года, получившего народное название «да-да-нет-да». Как мы помним, референдум 12 декабря 1993 года по принятию Конституции проводился не по правилам закона, а по специальной однократной процедуре, предусмотренной для него указом президента. Ни один из проведенных референдумов не прошел без скандала и не отличался чистотой процедур.

После не было проведено ни одного федерального референдума, и это не случайно. Законодательство о референдуме в России сконструировано таким образом, что инициировать и провести его практически невозможно, несмотря на наличие действующего закона. Специалисты уже давно предлагают перенести изучение института референдума из курса конституционного права в курс истории. «Докручивание» правового регулирования этого института до состояния полной невозможности реализации приходится как раз на описываемый нами период трансформации избирательного законодательства. Тем более что рамочный закон для референдума и выборов один — «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Конституционный Суд неоднократно исследовал положения законодательства о референдуме на предмет его соответствия Конституции49, однако это не привело к исправлению ситуации.

В 2002–2004 годах Госдумой были приняты поправки в законодательство, существенно усложняющие и так непростую организацию референдумов. В частности, был введен мораторий на проведение референдума в последний год перед президентскими и парламентскими выборами. Срок сбора двух миллионов подписей, необходимых для инициации референдума, был сокращен с трех месяцев до 45 дней. Количество инициативных групп численностью в 100 человек увеличили до числа, равного половине субъектов Федерации. Требования к формулировке вопросов, выносимых на референдум, усложнили таким образом, что даже самые изощренные умы, пытавшиеся сформулировать какой-либо вопрос, удовлетворявший им, терпели фиаско.

Тем не менее попытки провести референдум предпринимались неоднократно. Дальше всех зашли коммунисты в 2005 году. Они планировали вынести на голосование 17 вопросов, в основном социально-экономического характера. Однако на их пути грозной стеной встал ЦИК и не допустил всенародного волеизъявления. Основной аргумент чиновников заключался в том, что, согласно закону о референдуме, на него нельзя выносить вопросы, которые могут привести к пересмотру финансовых обязательств государства. Коммунисты пошли в суд. Верховный Суд поддержал позицию ЦИК, и тогда инициаторы несостоявшегося референдума обратились в суд Конституционный. 21 марта 2007 года суд постановил, что Центризбирком допустил расширительное толкование «финансового запрета». Государство можно заставить пересмотреть свои финансовые обязательства посредством референдума, если этот пересмотр не затрагивает действующий бюджет. Суд также обязал парламент уточнить формулировку50.

Ответ депутатов на это требование был скор и демонстративно-показателен. Уже в апреле 2007 года они разработали и приняли пакет поправок в законодательство, в соответствии с которыми на референдум запрещается выносить любые вопросы, относящиеся к исключительной компетенции органов государственной власти51. СМИ цитировали думскую дискуссию: «Это же просто абсурдно, чтобы вопросы, находящиеся в ведомстве правительства и депутатов Госдумы, решались на референдуме. Люди не должны решать на референдуме насущные вопросы, тем более финансовые»52. Таким образом референдумы в России по инициативе граждан были заблокированы полностью. Причем не только федеральные, но и региональные. Всенародное голосование стало проводиться исключительно по инициативе сверху в целях легитимации изменений федеративного устройства или административно-территориального деления.

Итог таков: только за период с 1 января 2016 года по 30 июня 2021 года (то есть за 5,5 года) в избирательные комиссии субъектов Федерации было подано 268 ходатайств о регистрации инициативных групп по проведению региональных референдумов. В 2016 году было подано 59 ходатайств, в 2017 году — 61 ходатайство, в 2018 году — 48 ходатайств, в 2019 году — 51 ходатайство, в 2020 — 29 ходатайств, в первом полугодии 2021 года — 20 ходатайств (данные представлены на основе анализа постановлений избирательных комиссий субъектов Российской Федерации). Инициативные группы получали отказы в регистрации на двух стадиях. Сначала на стадии проверки ходатайства и приложенных к нему документов требования законодательства, потом — на стадии проверки содержания вопроса. На первой стадии за период с 1 января 2016 года по 30 июня 2021 года инициативные группы получили отказ по 153 ходатайствам, на второй стадии — по 111. И лишь по трем ходатайствам инициативные группы были зарегистрированы. В итоге по результатам проверки собранных подписей был проведен только один референдум в Волгоградской области — по вопросу о переходе из второй в третью часовую зону53.

Поправки 2006–2007 годов. Переход. Ограничение избирательных прав. Начало обороны

Мы специально останавливаемся на этом небольшом отрезке трансформации избирательного законодательства, потому что, на наш взгляд, он имеет принципиальное значение в периодизации авторитарного транзита. Политологи обозначают рубеж, отделяющий начальную стадию накопления авторитарного потенциала власти от стадии консолидации авторитаризма, примерно 2010–2011 годами. Однако анализ законодательства показывает, что водораздел этот произошел раньше, в ходе создания законодательной площадки для парламентских и президентских выборов 2007–2008 годов. И рубеж этот хорошо виден. Почему мы так считаем?

Дело в том, что все реформы предыдущих шести лет носили, если так можно выразиться, общий характер. Построение централизованной вертикали (нейтрализация «Клуба губернаторов»), изменение роли и создание условий для контроля за персональным составом парламента (квалифицированное большинство, подконтрольность исполнительной власти, ликвидация дискуссионной площадки), строительство партийной системы определенного типа (уменьшение числа и устранение коллективных конкурентов), постепенное перераспределение полномочий к более узкому кругу политических акторов — все эти меры полностью вписываются в определение «захват власти». Да, многие из действий были хаотичными и непоследовательными, что, скорее всего, свидетельствует об отсутствии серьезной стратегии, о недопонимании и недооценке логики общественно-политических процессов. Но все они так или иначе направлены на снижение влияния системы сдержек и противовесов в системе демократических институтов власти, на изменение баланса сил через перераспределение государственно-властных полномочий субъекту, поставленному Конституцией вне системы разделения властей и имеющему тем не менее существенные рычаги воздействия на каждую из ветвей власти. Иными словами, «родовая травма» Конституции, ее изначальный дисбаланс между основополагающими и всеми остальными главами потенциально заложили такую возможность. Честно говоря, юристы предупреждали о такой угрозе еще зимой 1993 года. До определенного времени потенциал перекоса использовался ограниченно и даже более или менее аккуратно. Но начиная с 2000 года он был задействован максимально.

Кроме того, к выборам 2007 года было заменено руководство ЦИК — председателем был назначен В.Е. Чуров, бывший в прежние времена помощником Путина по международной деятельности в СПб. Эта должность сама по себе являлась номенклатурой КГБ. Именно с его приходом фальсификат перестал считаться постыдным и стал делом чести, славы, доблести и геройства каждого электорального работника.

Что же касается точки перехода, то она нам видится в том, что от мер общего характера (институционального строительства) власть перешла к мерам индивидуальным. Начали вводиться ограничения пассивного избирательного права для отдельных категорий физических лиц. И это понятно. Непрофессионально построенная на ложных и зачастую сиюминутно обоснованных посылах, вертикальная политическая система в огромной, сложносоставной стране сама по себе должна была сбоить. Но, помимо этого, при ликвидации коллективной (партийной) конкуренции с неизбежностью должна была возникнуть конкуренция индивидуальная, поскольку жизнь не терпит пустоты. На зачищенном от коллективных акторов поле закономерно должны были появиться персоналии, нарушающие картину единства и сплоченности вокруг официально провозглашенного лидера. А персоналии — это уже не коллективные субъекты. Их может оказаться много, и они не подпадают под институциональное строительство. Выстроив свою систему, власть обнаружила, что она несовершенна, и перешла к обороне. Сначала точечно. Но потом, по мере увеличения угроз, точечные меры стали расширяться и со временем приобрели всеобъемлющий характер. На самом деле так бывает практически со всеми автократиями: после выстраивания своих форм правления они переходят к «латанию дыр» и к обороне, то есть к политике удержания власти.

Итак, именно в 2006 году начали вводиться существенные ограничения пассивного избирательного права для отдельных категорий лиц. Вопреки четкой и однозначной формулировке части 3 статьи 32 Конституции, определяющей предельное значение ограничений избирательных прав, начиная с 2006 года права быть избранным в органы власти всех уровней были лишены граждане Российской Федерации, имеющие гражданство другого государства, вид на жительство либо иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание на территории иностранного государства54. Проигнорировав смысловое содержание целого ряда статей главы 2 Основного закона страны, законодатель в этом случае руководствовался самой простой и удобной для него логикой — воспользовался правом установить федеральным законом изъятия из прав граждан России при наличии у них гражданства другого государства (часть 1 статьи 62) и добавив при этом «до кучи» вид на жительство. Позже подобная норма стала серьезным ограничителем для занятия гражданами самых различных должностей и в итоге привела к обязательному уведомлению государства о наличии у граждан каких-либо документов о праве проживания на территории других государств.

Другим ограничением пассивного избирательного права стала введенная в Закон «Об основных гарантиях…» 2002 года, а затем и в иные избирательные законы норма, касающаяся борьбы с экстремизмом55. Права быть избранными лишались граждане, осужденные за преступления экстремистской направленности, подвергнутые административному наказанию за пропаганду и публичное демонстрирование нацистской атрибутики и символики (а впоследствии и за производство и распространение экстремистских материалов)56 либо уличенные в ходе предвыборной агитации в призывах к экстремистской деятельности. Этой же статьей был расширен круг ограничений пассивного избирательного права, связанных с совершением уголовных преступлений. Если Конституция Российской Федерации устанавливает, что таким ограничениям подлежат лица, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда57, то теперь права быть избранным лишены и граждане, осужденные к лишению свободы за совершение тяжких или особо тяжких преступлений и имеющие на день выборов неснятую или непогашенную судимость. Эта норма существенно и необоснованно расширяет предельные конституционные ограничения избирательных прав, так как судимость за тяжкие преступления погашается через 6 лет после отбытия наказания в виде лишения свободы, а за особо тяжкие — через 858.

Что же касается преступлений, связанных с экстремистской деятельностью, то Уголовный кодекс Российской Федерации до сих пор не содержит четкого и однозначного понятия экстремизма, что делает эти нормы «резиновыми» и позволяет использовать их по произвольному усмотрению правоохранительных органов. И это при том, что правовая неопределенность законодателя не является допустимой вообще и в особенности в определении столь важных положений, как ограничения избирательных прав граждан. Хотя на первый взгляд может показаться, что для законодательной деятельности требование правовой определенности носит скорее технико-юридический характер и является естественным законотворческим риском59. Речь ведь идет «всего лишь» о формулировках и терминах, которые суть творение рук человеческих, а людям свойственно ошибаться. На самом деле это не совсем так. Требование определенности вытекает из самой природы правовой нормы как равного масштаба, равной меры свободы для всех субъектов и образует «один из основополагающих аспектов принципа верховенства права, является его необходимым следствием и условием реализации».

Итак, речь действительно идет о формулировках. Но цель требования определенности гораздо серьезней и глубже, нежели просто совершенство текстов. Она в том, чтобы право точно фиксировало требования, предъявляемые к поведению людей, рамки их возможного, должного или запрещенного поведения и подробно расписывало возможные (требуемые) варианты правомерных поступков. Юридическая определенность — один из наиболее важных общих принципов защиты прав человека, признанных Конституционным Судом России и Европейским судом. Это широкая концепция, стержнем которой являются предопределенность и предсказуемость условий деятельности и ее правовых последствий для субъектов правоотношений и которой корреспондирует ответственность государства за несоблюдение взятых на себя обязательств или обещаний по отношению к отдельным лицам (понятие «законных ожиданий», основанных на стабильности правового регулирования).

Государства несут позитивную ответственность за несоблюдение принципа правовой определенности. Эта ответственность воплощена в доктрине «ничтожность вследствие неопределенности» (void for vagueness), согласно которой неопределенность нормативного акта влечет его ничтожность как нарушающего требование о «надлежащей правовой процедуре» (due process clause)60. Поэтому последовательное внутригосударственное и международно-правовое обжалование российских ограничений пассивного избирательного права с огромной долей вероятности приведет к признанию их нарушающими положения Европейской Конвенции и к возложению на государство обязанности отмены этих ограничений61. Так государство само себя загоняет в перманентно нарастающую цепочку проблем уже не просто неконституционной борьбы с политическими конкурентами, но и противоречия внутригосударственного законодательства своим же собственным международным обязательствам, поиска путей невыполнения этих обязательств, сомнительно легитимных поправок в Конституцию, свертыванию конституционного правосудия и далее, и далее, и далее… Тем не менее краткосрочная задача подготовки законодательного поля к двум сериям очередных выборов была выполнена. Проблемы возникнут позже. Их возникновение можно и должно было предвидеть, но таких специалистов-провидцев у власти не оказалось.

Выборы 2007–2008 годов

Парламентские и президентские выборы 2007 и 2008 годов были достаточно стандартными для созданной системы. В марте 2007 года был сформирован новый состав Центральной избирательной комиссии. Ее возглавил Владимир Чуров, работавший в свое время под началом Владимира Путина еще в питерской мэрии. Прежний глава ЦИКа Александр Вешняков имел репутацию «внутреннего оппозиционера» и неоднократно позволял себе критиковать инициативы власти в сфере реформирования избирательного законодательства. Новая ЦИК проявила себя абсолютно лояльной власти: она не дала ходу ни одной жалобе на «Единую Россию», отвергала любые сомнения в легитимности думских выборов и упорно не замечала доминирования «партии власти» в информационном пространстве. «Все под контролем. Политические итоги 2007 года» — так озаглавила свой репортаж о парламентских выборах Lenta.ru62.

Выборы в Госдуму V созыва проходили 2 декабря 2007 года. Уровень одобрения работы Владимира Путина на посту президента зашкаливал: в декабре, по данным «Левада-центра», его поддерживали 87% опрошенных, хотя между парламентскими выборами рейтинг президента снижался вплоть до 65% в январе 2005 года. В этот раз Путин лично повел «Единую Россию» на выборы, возглавив ее список.

Одним из главных скандалов думской избирательной кампании стало то, что Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) ОБСЕ отказалось присылать на выборы своих наблюдателей, заявив, что российские власти сначала затянули с рассылкой им приглашений, а затем — с выдачей виз. Спустя годы действия государства по блокировке международного и внутреннего наблюдения за выборами под любыми предлогами стали привычными и обыденными. Но тогда это было впервые и прозвучало громко.

Принятые к тому моменту изменения в избирательное законодательство отсекли от кампании множество потенциальных участников. Впервые все 450 депутатов избирались по партийным спискам при проходном барьере в 7% голосов (это решение приняли еще в начале нулевых, но отложили вступление в силу до 2007 года). Было запрещено формирование избирательных блоков, отменены минимальный порог явки избирателей и графа «против всех». Строгим требованиям партийного законодательства соответствовали только полтора десятка партий, из которых участие в выборах приняли только 11. В 2007 году «кампания была достаточно банальной», «никакой яркой агитации не было», а «партий уже практически не существовало». «Вся кампания строилась на образе Путина и на доверии Путину, но, с моей точки зрения, она была достаточно скучная, больше похожая на референдум о доверии власти и, возможно, самая неприметная», — вспоминает об этих выборах Андрей Бузин, сопредседатель движения «Голос» (признан иностранным агентом)63. Главный слоган кампании — «План Путина — победа России!». Путин был просто везде, его портреты как президента были даже на избирательных участках, где формально размещать портреты кандидатов запрещалось.

Но одно событие в этой «банальной» и «скучной» кампании все же следует отметить хотя бы потому, что оно органично вписывается в концепцию перехода режима в стадию консолидации и удержания власти. Речь идет о выступлении президента перед сторонниками незадолго до дня голосования, 21 ноября 2007 года. Это выступление можно считать программным, поскольку именно в нем он впервые заявил о врагах России, «окопавшихся» как на международной арене, так и внутри страны. «Те, кто противостоят нам, не хотят осуществления нашего плана, потому что у них совсем другие задачи и другие виды на Россию. Им нужно слабое, больное государство», — заявил Владимир Путин. По его словам, «находятся и те внутри страны, кто шакалит еще у иностранных посольств» и «рассчитывает на поддержку иностранных фондов и правительств, а не на поддержку собственного народа». Люди, которые «в 90-е годы занимали высокие должности», «привели Россию к массовой бедности и повальному взяточничеству», а теперь «учат нас жить», сказал президент, «они хотят взять реванш и постепенно реставрировать олигархический режим»64. В развитие своей знаменитой Мюнхенской речи на конференции по безопасности в феврале того же года, в которой он впервые использовал внешнеполитическую риторику в целях укрепления власти, он начал борьбу с оппонентами внутри страны.

В итоге, как и задумывалось, в Думу прошли четыре партии: «Единая Россия» получила рекордные 315 мандатов (конституционное большинство), КПРФ — 57, ЛДПР — 40, а «Справедливая Россия» — 38. И если в 2003 году была кампания надежд, где каждый мог себе сам нафантазировать, какие ожидания он связывает с Путиным, то в 2007 году кампания была уже жестко централизована с точки зрения содержания и четко предсказуема с точки зрения результатов. «Авторитарные правители стремятся избежать неопределенности электоральных исходов, свойственной выборам в условиях демократии. Их мечта — пожинать плоды электоральной легитимности, не подвергая себя рискам демократической неопределенности»65.

К 2008 году, накануне истечения сроков президентских полномочий, Путин подобрал себе лояльного преемника Дмитрия Медведева.

10 декабря 2007 года лидеры «Единой России», «Справедливой России», «Гражданской силы» и Аграрной партии на встрече с Владимиром Путиным заявили о поддержке Дмитрия Медведева в качестве кандидата на пост будущего президента РФ. Глава государства «целиком и полностью» поддержал этот выбор. Иными словами, Медведев был впрямую назван преемником. Фактически это стало столь долго ожидавшимся представлением нового главы государства.

1 декабря 2007 года Дмитрий Медведев заявил, что в случае своего избрания предложит Владимиру Путину занять пост премьер-министра РФ. Риски «рокировки» для Путина, который, по букве Конституции 1993 года, мог быть уволен Медведевым с поста главы правительства в любой момент, были очевидными, и значительная часть наблюдателей склонялась к тому, что они вполне могли реализоваться. Путин все же принял эти риски, возлагая надежды как на институциональный рычаг в виде думского большинства, так и на колоссальное превосходство своих политических ресурсов. События показали, что его стратегия была оправданной, и стратегия хеджирования рисков сработала в соответствии с его ожиданиями66.

17 декабря 2007 года на съезде «Единой России» Дмитрий Медведев был официально выдвинут кандидатом в президенты. Там же Владимир Путин дал согласие после выборов возглавить правительство.

2 марта 2008 года Дмитрий Медведев победил на президентских выборах, набрав 52,5 миллиона голосов (70,28%).

15 апреля 2008 года Владимир Путин на съезде «Единой России» принял предложение возглавить партию.

7 мая 2008 года Дмитрий Медведев вступил в должность президента.

8 мая своим указом он назначил Владимира Путина председателем Правительства РФ.

Ни один кандидат от несистемной оппозиции к выборам допущен не был, а телевизионная пропаганда работала на одного человека в полную силу. В президентской кампании участвовали привычные спарринг-партнеры — Геннадий Зюганов и Владимир Жириновский. Элемент карнавала обеспечило участие политтехнолога и масона Андрея Богданова. Спарринг-партнеры свою функцию выполнили. Геннадий Зюганов придал выборам легитимность в глазах россиян, создавая ощущение выбора. Далась ему эта роль непросто. Пришлось участвовать в теледебатах не только с Владимиром Жириновским, но и с Андреем Богдановым. История вышла скандальная. Первоначально руководство КПРФ категорически заявляло, что в таком формате лидер партии дебатировать не будет. Однако очень скоро Зюганов решил пойти на этот нелегкий шаг и был вознагражден довольно высоким результатом. Жириновский и Богданов со своими ролями также справились. Первый оттянул на себя часть протестного электората, повысив вместе с тем явку, второй продемонстрировал наличие в России политика, стремящегося к вступлению в Евросоюз67.

2 марта российские избиратели утвердили в должности президента представленную Владимиром Путиным кандидатуру Дмитрия Медведева. Результат преемника оказался выше, чем у «Единой России» на парламентских выборах в декабре (64,3%), но несколько ниже, чем у Путина в 2004 году (71,31%).

Выборы—2008 получились еще менее демократичными, чем переутверждение Владимира Путина на второй срок в 2004 году, или даже первая операция «Преемник» в 2000-м. Никаких обещаний, перефразируя Александра I, что «при нем все будет, как при дедушке», преемник никогда не давал и давать явно не собирался. Программные речи Медведева мало чем отличались от предвыборных выступлений Путина образца 2000 года. Исходя из прежнего опыта, можно было легко предположить, что либеральные посулы (поддержать независимые СМИ, снять препоны для бизнеса, гарантировать равенство всех перед законом) непременно воплотятся в жизнь с точностью до наоборот, зато жесткие установки (отстаивать национальные интересы во внешней политике, укреплять институты власти сверху донизу, не жертвовать порядком ради свободы) будут реализованы в буквальном смысле. И даже внешностью, жестами и походкой преемник старался походить на своего предшественника68.

Comments
0
comment
No comments here
Why not start the discussion?