Из книги «Выборы строгого режима»
Двадцатый год двадцать первого века запомнится российским конституционалистам, и не только им, надолго. Не успели граждане прийти в себя после длинных новогодних праздников, как 15 января Владимир Путин обратился с Посланием к Федеральному Собранию1 и инициировал конституционную реформу, хотя в течение ряда лет до этого неоднократно выступал категорически против любых изменений в Конституцию. Он говорил, что не допустит этого «ни при каких обстоятельствах», справедливо опасаясь, что как только будет запущен механизм внесения поправок в Основной закон страны, остановиться будет сложно. Более того, изменения в Конституцию могут привести к «нестабильной ситуации»2. Но, видимо, ситуация надвигающегося транзита в условиях ухудшения экономической ситуации, растущего социального напряжения и снижения рейтингов власти требовали немедленных действий для создания институциональных и законодательных подпорок режима. Юристы называют такие ситуации оборонным конституционализмом3.
В тот же день, 15 января 2020 года, была экстренно образована некая не предусмотренная никакими нормами рабочая группа по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию в составе 75 человек, которую, впрочем, все почему-то называли конституционной комиссией. Некоторые члены этой «комиссии» впервые прочитали Конституцию России4. 23 января Дума в первом чтении приняла внесенный президентом проект. После этого меньше двух месяцев проект корректировался и дорабатывался. В итоге ко второму чтению текст первоначального законопроекта увеличился почти вдвое, а объем новой редакции Конституции — примерно на 50%. Окончательно поправок было внесено 206 (205+1«об обнулении»), они затронули сорок одну статью Конституции, с 3-й по 8-ю главу. Все поправки рассматривались как одна, что категорически противоречило процедуре внесения корректив в Конституцию. В итоге всего за четыре дня (10, 11, 12, 13 марта) поправки были оптом проголосованы обеими палатами парламента и всеми 85 законодательными собраниями субъектов Федерации.
16 марта Конституционный Суд РФ, не имея на то никаких полномочий, но уважив обращение Президента, подтвердил соответствие поправок Конституции. При этом он самоустранился от исследования их по существу. Специалист по конституционному праву Ольга Кряжкова считает, что решение суда по обнулению сроков президента является политическим: «Если подходить с точки зрения ценностей демократического правового государства (ст. 1 Конституции), ответ очевиден: такую поправку внести нельзя, поскольку это будет идти вразрез с конституционной идеей сменяемости власти». Профессор права Илья Шаблинский утверждает, что никаких оснований для «обнуления» сроков президента нет: «Если речь идет о том, что Конституционный Суд должен дать оценку поправке об обнулении сроков еще до того, как она вступит в силу, то у суда нет таких полномочий и прав ни в Конституции, ни в законе о Конституционном Суде. Но если речь идет о том, чтобы Суд дал оценку этой поправке после того, как она вступит в силу, тогда суд, наверное, должен будет учесть свое постановление 1998 года. Как он сможет обнулить четыре срока Путина, если он признал, что в 1996 году Ельцин избирался на второй срок, хотя на свой первый срок он был избран по уже отмененной Конституции РСФСР? С конституционно-правовой точки зрения все это выглядит совершенно нелепо и, мягко говоря, странно». В то же время, по его мнению, с учетом зависимости КС от президента шансов на отклонение судьями поправки об обнулении сроков нет5.
К такой конституционной реформе у Венецианской Комиссии Совета Европы оказалось много претензий, о чем она сообщила в своем официальном заключении6. По существу поправки продолжают исследоваться комиссией. Но одно уже понятно: большинство из них, включая самую известную, так называемую поправку «об обнулении» президентских сроков, никак не коррелирует с неизменяемыми главами Конституции, более того, поправки противоречат им и блокируют их действие. Как минимум, они существенно меняют систему разделения властей в России.
Учитывая характер и масштаб поправок к Конституции, надлежащей правовой формой их введения могла быть только форма принятия новой Конституции. Закон о поправке к Конституции не является тем, за что он себя выдает: большое количество разнородных поправок, часть из которых вторгается в сферу положений неизменяемых частей, он выдает за одну поправку. К тому же закон устанавливает ad hoc процедуру принятия поправок, которая является миксом из процедур принятия одной поправки и процедуры принятия новой Конституции, но в результате не соответствует ни одному из прописанных в действующей Конституции способов внесения изменений в нее. Закон также определяет в самом общем виде правила «общероссийского голосования», которые не соответствуют описанным в Конституции формам установления народного волеизъявления. В результате поправки не могут считаться принятыми надлежащим образом с точки зрения требований действующей Конституции России7. «Обнуление» наряду с «самоизоляцией» стало словом 2020 года, по версии Государственного института русского языка им. А.С. Пушкина8.
Вот краткая характеристика случившегося в изложении Владимира Пастухова:
После четверти века изнурительной борьбы власть политическая сожрала власть финансовую, в связи с чем исчезла даже видимость каких-либо ограничений ее самодержавности. Симулякр Конституции очередной раз перестал вписываться в стилистику эпохи, и в 2020 году его переписали под новые задачи. Сегодня в России действует симулякр Конституции военного назначения (КВН). Собственно, это самая краткая Конституция в мире. Ее текст можно свести ко всего одной статье: «Ради победы над врагом власти можно все». Старик Карл Шмитт9 ворочается в гробу и пытается надиктовать заявление в «Диссернет» по поводу плагиата10.
Чего только не было в поправках! Вопреки заявленному в послании повышению роли и значения парламента этого повышения не случилось. Зато мы увидели еще большую централизацию в ущерб федерализму, очередное расширение президентских полномочий, повышение зависимости судебной власти, снижение роли конституционного правосудия и «убийство» конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, фактическую ликвидацию местного самоуправления, очередное ограничение пассивного избирательного права и нарушение равенства граждан на доступ к государственной службе11. Не говоря уже о всяких прочих, никому не нужных и крайне вредных идеологических вкраплениях, не имеющих никакого отношения к изначальной конституционной модели и к ее идее. Все то, что следовало бы убрать или улучшить, оставили в неприкосновенности — взять хотя бы часть 3 статьи 80 об определении президентом основ внутренней и внешней политики страны. Не статья, а мечта постсоветского автократа — недаром ее воспроизвели в своих Конституциях многие страны, некогда входившие в состав СССР. Среди поправок 2020 года нет ни одной, которая была бы действительно необходима. Зато премного таких, которые откровенно нарушают положения неизменяемых глав 1 и 2 Конституции. Официально изъять из текста Конституции некоторые из основ конституционного строя пока не рискнули, хотя предложения убрать запрет на установление государственной идеологии и примат международного права уже неоднократно поступали. Зато внесли такие изменения в другие главы, которые вопиюще противоречат ряду норм из двух неизменяемых глав. Итогом стало неизгладимое обезображение текста Основного Зыакона, по которому страна будет жить дальше. А Конституция как символ теперь навсегда отделена от Конституции как текста. Уже лет десять, как ее начали использовать в качестве фетиша, игнорируя реальное содержание. Все это очень напоминало сцену из замечательного фильма «Тот самый Мюнхгаузен». Родной город барона готовился отметить годовщину со дня его смерти. Появление живого Мюнхгаузена внесло смятение, кульминацией которого стала гениальная фраза: «Завтра годовщина твоей смерти. Ты что, хочешь испортить нам праздник?» — написала обо всем этом в соцсетях блестящий конституционалист Екатерина Мишина. Очевидно, что, вопреки разговорам об усилении парламента, больше других от реформы выиграл следующий президент, как бы его ни звали.
Две поправки вызвали особо большой резонанс. В первую очередь, конечно, поправка «об обнулении», с помощью которой была пройдена еще одна развилка в траектории российского авторитаризма, когда пришло время решать, как Путин сохранит власть по истечении последнего срока полномочий. Думается, что именно после долгих и безуспешных попыток достичь желаемого, объединившись с Белоруссией, было решено произвести конституционную реформу, спрятав поправку «об обнулении» под самый конец процедуры и подав ее с одиночного депутатского голоса, а не от самого президента. Конечно, более органичным для электорального авторитаризма был бы вариант с Путиным во главе всесильного Госсовета и политически слабым преемником в роли президента — примерно так, как это сделал Нурсултан Назарбаев в Казахстане. В итоге Путин, видимо, счел этот вариант слишком рискованным, и его опасения скоро подтвердились последними казахстанскими событиями. Поэтому мы получили то, чего и следовало ожидать — «обнуление». Путин теперь может оставаться у власти до 2036 года, а элемент личной диктатуры в российском политическом режиме резко усиливается12.
Справедливости ради, президент России в таком решении был вовсе не оригинален. Манипулирование конституционными нормами в целях продления времени пребывания в президентском офисе — широко известное явление. Еще в первой половине ХХ века оно получило название continuismo. Использование испанского слова связано с тем, что именно в латиноамериканских странах, рано ставших электоральными демократиями с преимущественно президентскими системами, проблема ограничения сроков президентства давно является одним из центральных конституционно-политических вопросов. Всего, по подсчетам современного исследователя, с 1945 года в мире имели место 129 эпизодов такого рода «пролонгаций». Но если в ХХ веке чемпионами по continuismo были страны Латинской Америки, то в последние 30 лет около 70% всех случаев приходится на страны бывшего СССР и Африки. В странах, где режим становится неконкурентным, логики политического и конституционного процессов движения к диктатуре прочно переплетены. Если же президентской стороне удается взять под контроль надежное большинство в парламенте, относительная автономия премьера, предполагаемая конституционной конструкцией, превращается в фикцию, а президент становится де-факто и главой государства, и главой исполнительной власти. При отсутствии мощного сопротивления в элитах или на улицах это позволяет ему осуществить дальнейшую экспансию президентских полномочий — сначала фактических, а потом и конституционных13.
Вторая поправка, вызвавшая бурное обсуждение, касается статьи 79 Конституции. Внесенная в эту статью поправка устанавливает правило, в соответствии с которым «решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению в Российской Федерации». Она получила народное название «поправка о приоритете российского права над международным». Идея тоже была не нова: с ней еще в 2010 году выступил лично председатель Конституционного Суда России Валерий Зорькин в своей, мягко говоря, крайне неоднозначной статье «Предел уступчивости»14, вызвавшей резкую критику ученых. Он открыто предложил использовать Конституцию как защитный механизм от решений ЕСПЧ: «Когда те или иные решения Страсбургского суда сомнительны с точки зрения сути самой Европейской конвенции о правах человека и тем более прямым образом затрагивают национальный суверенитет, основополагающие конституционные принципы, Россия вправе выработать защитный механизм от таких решений. Именно через призму Конституции должна решаться и проблема соотношения постановлений КС и ЕСПЧ. Если нам навязывают внешнее „дирижирование“ правовой ситуацией в стране, игнорируя историческую, культурную, социальную ситуацию, то таких „дирижеров“ надо поправлять. Иногда самым решительным образом». Спустя 10 лет его предложение обрело конституционное закрепление. Поправка была воспринята как полный отказ России от выполнения своих международных договоров. Российскому истеблишменту, включая президента, пришлось долго оправдываться и уверять российскую и международную аудитории, что это не так, что подобное регулирование может быть включено только в исключительных случаях. Тем не менее в силу этой поправки Конституция может быть использована в качестве мухобойки, которой российское руководство будет отмахиваться от своих международных обязательств, когда ему это будет выгодно.
И только одна поправка — устранение слова «подряд» из статьи о сроках президентских полномочий — не только ни у кого не вызвала разногласий, но была активно поддержана специалистами. Однажды наступит время, когда эта поправка ограничит возможность персоналистского удержания поста президента и это придаст системе большую институциональную устойчивость: президент сильный, но сменяемый, а все остальные институты будут уравновешивать друг друга. Если, конечно, это время наступит при нынешней Конституции.
Формально власти было вполне достаточно утверждения поправок палатами парламента и определенным числом высших законодательных органов субъектов. Но уровень доверия к федеральным представительным органам к этому времени был уже столь низок, что ей этого показалось недостаточно. Для пущей легитимации поправок было решено провести еще одно публичное действо — утвердить их общенародным голосованием, которое не предусмотрено никакими правилами внесения корректив в Конституцию, которое не референдум и не «плебисцит», как называли его некоторые комментаторы. Это такой однократный артефакт, пародия на прямую демократию по типу референдума «да-да-нет-да» 1991 года, только вне жестких правил референдума. Наложившееся по времени на пик пандемии COVID-19, это голосование сыграло весьма своеобразную роль в реализации расчетов, на которые уповала власть, объявляя конституционную реформу.
Как в свое время совершенно справедливо предполагал Владимир Путин, внесение поправок в Конституцию, усиленное кампанией по их народному одобрению, открыло ящик Пандоры и повлекло за собой серьезную дестабилизацию внутриполитической ситуации. Парадоксальным образом кратно увеличился интерес населения к Конституции, дискуссия о поправках охватила всю страну, и та их подноготная, которую власть не слишком хотела афишировать или пыталась затушевать, вылезла наружу во всей своей авторитарной красе. Как свидетельствуют доступные данные опросов общественного мнения, в своем отношении к конституционным поправкам общество оказалось расколото на две равные группы — сторонников и противников. При этом в группе противников поправок преобладали младший и средний возрасты, в то время как сторонники были в основном сосредоточены в старшей возрастной группе (старше 55 лет). Такие данные не только подрывают легитимность результатов голосования и конституционной реформы, но и сами основы легитимности Владимира Путина как плебисцитарного лидера. Обнаружившийся раскол и снижение поддержки вынудили Кремль в том числе даже оказывать давление на социологические центры, чтобы ограничить информированность общества об этих тенденциях общественного мнения15.
В результате вместо прочных конституционных подпорок режима получилась весьма шаткая конструкция, которая сама по себе мало что укрепляла и стабилизировала, поэтому ему пришлось менять свое качественное состояние. Если правовые подпорки работают плохо, для удержания власти остается уповать только на насилие и репрессии.
Вынуждены констатировать, что это тот самый случай, когда юристы, оперирующие определениями, практически бессильны в точной постановке диагноза состоянию российского политического режима, достигнутому им к 2020 году. Специалисты определяют его по-разному. «Теперь следует говорить о режиме как о конституционном авторитаризме, даже конституционной диктатуре», — пишет Андрей Медушевский16. Он также использует термин «авторитарный легализм». «Закатом электорального авторитаризма» называет этот период Григорий Голосов и утверждает переход от постдемократии к диктатуре17. Кирилл Рогов называет новый режим «президентским принципатом», или диктатурой18. Такое же мнение у социолога Сергея Ерофеева, который поздравляет россиян с новым строем, констатируя, что в 2021 году Россия перешла от электорального авторитаризма к полноценной диктатуре19.
На самом деле в политической науке нет четкого определения диктатуры, за исключением широко известного, выученного наизусть несколькими поколениями ленинского определения диктатуры пролетариата, в котором названы два существенных признака: опора на насилие и несвязанность власти никакими законами20. До четкой дефиниции таких режимов очень далеко, утверждает известная американская политолог Дженнифер Ганди. Какие случаи можно квалифицировать как «демократии»? Какие варианты стоит записывать в «диктатуры»? Когда мы сталкиваемся с жестокостью Иосифа Сталина или Пол Пота, на второй вопрос, как представляется, можно ответить с легкостью: никто не станет оспаривать отнесение их режимов к диктатурам. Все диктатуры — это, безусловно, автократии. Кроме того, диктаторы весьма изобретательны в вопросе о том, как организовать собственное правление. Принятие решений может сосредотачиваться в самых разных институтах, включая среди прочего хунты, политбюро, семейные советы21. Поэтому с институциональной точки зрения здесь все дефиниции будут не точны.
Исторический путь диктатур долог. Институт, зародившийся в Древнем Риме, первоначально нес в себе позитивные коннотации: под ним понимался набор эффективных средств, с помощью которых политическая система справлялась с внутренними и внешними угрозами. В трудные времена элиты выдвигали человека, способного предпринять решительные действия по восстановлению политического status quo. После разрешения наличных проблем диктатор, выполнив свою миссию, уходил со сцены.
Противопоставление демократии и диктатуры является феноменом XX века. По мнению Кельзена, «более целесообразно выделять не три, а только два типа конституций: демократическую и автократическую»22. В любом случае все диктатуры оказываются режимами, где нет конкурентных выборов, нет верховенства права, нет политических и гражданских прав, нет регулярного обновления власти. Принципиальный момент состоит в том, что они обретают власть, минуя «конкурентную борьбу за народные голоса».
Разнообразие диктатур, базирующееся на сторонних характеристиках, не должно затемнять главного отличия, присущего всем диктатурам и обособляющего их от демократий, — отсутствия конкурентных выборов. Хотя у диктатур есть и другие признаки. Например, угнетающая и деспотичная форма правления, установленная силой или запугиванием, позволяющая одному человеку или группе монополизировать политическую власть без конституционных ограничений, уничтожая тем самым представительное правление, политические права граждан и любую организованную оппозицию23.
Например, режиму Александра Лукашенко, проигравшего выборы президента Беларуси в 2020 году, но продолжающего оставаться у власти, дается четкая дефиниция — «закрытая диктатура». В отличие от авторитарного режима закрытой диктатуре незачем играть в имитацию, можно сбросить все маски и удерживать власть исключительно с помощью силы — никто уже не сомневается в характере режима. Но в этой исключительной ставке на силу и кроется уязвимость диктатора. Приписываемая Наполеону фраза «Штыками можно сделать все что угодно, только нельзя на них сидеть», означающая неустойчивость основанных на голой силе режимов, верна лишь отчасти, как показывает современная политическая наука. Закрытые диктатуры, демонтировавшие институт выборов, к которым относятся как режимы военных хунт, так и режимы, выстроенные вокруг одного тирана, действительно живут меньше, чем другие типы автократий. Но проблема в том, что падение закрытой диктатуры почти никогда не приводит к демократизации — ее просто сменяет другая диктатура. Связано это с двумя процессами, происходящими в режимах такого типа.
Со временем диктатор, по сути, становится заложником силовых элит, которые с ростом полномочий приобретают все большую самостоятельность и политические амбиции. Столкновение с интересами и амбициями диктатора и его окружения может привести к конфликту и попытке госпереворота. Тогда один режим сменяется другим без изменения его сути. Альтернативный сценарий «мягкого переворота» реализуется, когда диктатор, подгоняемый постоянной необходимостью увеличивать уровень репрессий из-за действий несогласных, отдает все больше и больше полномочий и ресурсов силовикам. Тогда одномоментного госпереворота не происходит, но со временем ключевые решения принимаются представителями силовых элит уже без самого диктатора. В такой ситуации диктатор выступает ширмой действий силовиков.
Гарантии от преследований за совершенное насилие дает только сохранение характера текущего режима. И даже если диктатор, при котором были совершены эти преступления, не удержался у власти, стимулы к поддержанию статус-кво и продлению жизни режима в новой его версии у представителей силовых структур с такими накоплениями крайне высоки24.
Опыт России свидетельствует, что по мере консолидации авторитаризма различия между постдемократическими режимами и авторитарными режимами других типов, многие из которых с самого начала носили высоко репрессивный характер, постепенно нивелируются. Соответственно, электоральный авторитаризм не только постепенно утрачивает черты внешнего сходства с демократией, но и в возрастающей степени демонстрирует динамику развития, свойственную автократиям (в том числе диктатурам) как таковым. Юристам, очень любящим определения, все же хочется выделить некоторые признаки, которые в целом свойственны диктатурам как особой разновидности автократий. И эти признаки, думается, состоят в степени репрессивности (людоедского характера) режима и полного пренебрежения к праву. Хотя границу уровня репрессивности, после которой мы уверенно сможем констатировать наступление состояния диктатуры, измерить все же сложно. Лукашенко явно и одномоментно превысил этот уровень. В России же нарастание репрессивности и государственного правового нигилизма происходило постепенно.
Юрист по образованию, Владимир Путин впервые публично употребил слово «диктатура», еще не будучи президентом, в феврале 2000 года в «открытом письме избирателям». Он говорил о «диктатуре закона». Неизвестная ранее формула озадачила правоведов, хотя сразу было понятно, что это некий дженерик, русифицированный паллиатив правовому государству, или Rule of Law25. То есть с самого начала Путин пошел даже дальше советской трактовки социалистической законности и правового государства. В официальных документах перестройки права и свободы граждан провозглашались как важнейший элемент социалистического правового государства, но ставились в твердые рамки определенных социально-политических связей — они ограничивались подзаконным дозволением и «приверженностью социалистическим идеалам», поскольку «открытая для всего лучшего из мирового демократического опыта советская политическая система основывается на собственных социалистических ценностях»26. По мнению авторов перестройки, «процесс создания правового государства — это прежде всего процесс обеспечения верховенства закона»27. «В условиях демократического и правового государства, к которому мы стремимся, не может и не должно быть иного способа политического действия, как опора на закон»28.
Диктатура закона — это даже более изощренная концепция, имея в виду тот путь, по которому российская власть прошла с 2000 года, через формирование зависимого и полностью подконтрольного ей парламента, изготавливающего на гербовой бумаге с невероятной скоростью любые слова и правила, которые предписывается безоговорочно исполнять. Закон стал всего лишь одним из инструментов, не имеющим собственной ценности, который государство вольно переделывать под текущие нужды, а «диктатура» за прошедшие 23 года прояснила свой смысл в том, что суд здесь — лишнее звено. Поэтому с правовой точки зрения установившийся режим — это все же диктатура, состоящая в государственном принуждении к исполнению произвольно меняющегося регулирования неправового характера, но имеющего видимость права.
Ну что ж. Модель закрытой коррупционной диктатуры была блестяще юмористически описана Аркадием и Борисом Стругацкими еще в 1965 году в повести «Понедельник начинается в субботу». Один из бездарных ученых, вопреки предупреждениям коллег, пытался провести эксперимент по искусственному клонированию исполина духа. Эксперимент привел к катаклизму, когда заложенная горе-экспериментатором модель (полностью неудовлетворенный кадавр) попыталась «загрести все материальные ценности, до которых смогла дотянуться, закуклиться, свернуть пространство и остановить время». А экспериментатор все никак не мог взять в толк, что истинный исполин духа не столько потребляет, сколько думает и чувствует. Не правда ли, знакомо? Государственная коррупция, отъем чужой собственности, железный занавес, политическое одиночество, стагнация, неразвитие, деградация…
После конституционного переворота «Путин стал не столько гарантом выживания режима, сколько долгосрочной угрозой для него. Фактически отказавшись от либерально-демократической оболочки, личная диктатура все в большей степени опирается на силовой аппарат. При этом Путин совершенно не принимает во внимание ни риски, вытекающие из этой ситуации, которая в перспективе может разрешиться установлением прямой власти силовиков, ни недовольство части правящего класса засильем выходцев из силовых структур в экономической жизни страны»29.
Два важнейших голосования прошли за два года, в период, когда российскому политическому режиму пришлось окончательно сбросить имитационные демократические покровы и перейти к состоянию диктатуры: Общероссийское голосование по поправкам в Конституцию и выборы Государственной Думы. Оба с точки зрения достижения результата — невероятно важные для удержания власти в новых условиях и новыми методами. Оба — в условиях карантинных ограничений и последовательного снижения рейтингов власти. Оба ни в коем случае нельзя было проиграть. Хронологически голосование по поправкам стало первым, и это оказалось крайне удобно для следующих за ним думских выборов, поскольку правовая основа общероссийского голосования была более чем льготной, а значит, позволяла без особых проблем вводить и апробировать новые правила. Проведение голосования устанавливалось Законом «О поправке к Конституции»30, который приняли в марте 2020 года и согласно которому порядок и процедуру голосования полностью отдали «на откуп» ЦИК. В отличие от выборов, где основные изменения необходимо оформлять законом, то была воля-вольная.
Основных изменений избирательного законодательства, часть из которых была перенесена в закон из документов ЦИК, можно насчитать восемь.
1. Дистанционное электронное голосование (ДЭГ) и иные новые способы голосования. Изначально эксперимент по проведению ДЭГ — исключительно московский, инициированный Общественной палатой Москвы и апробированный на выборах Московской городской Думы в 2019 году. Дистанционное голосование предполагалось провести в трех одномандатных округах с использованием портала государственных услуг города Москвы и специально разработанного программного обеспечения на основе технологии блокчейн. Правовой основой электронного голосования стал федеральный закон, который, впрочем, не содержал в себе достаточного объема регулирования, описывая лишь общие контуры эксперимента, и оставлял детальное регулирование региональному законодателю31. Программное обеспечение для проведения голосования разрабатывалось в чрезвычайной спешке. Это привело к тому, что ко дню голосования система не была должным образом подготовлена и проверена. В ходе всех тестовых запусков системы возникали критические ошибки, что повторилось и в день голосования, когда система была недоступна в течение нескольких часов, что привело к неоднозначности результатов по одному из округов и к громкому скандалу. Экс-кандидат в Мосгордуму Роман Юнеман пожаловался в Конституционный Суд РФ на правила дистанционного электронного голосования (ДЭГ), действовавшие в Москве во время выборов 2019 года32.
Сама по себе идея дистанционного электронного голосования, безусловно, является перспективной и важной, однако предложенный способ ее реализации не обеспечивает защиты прав всех участников выборов: нет гарантированных способов контроля, что голосование осуществляет лично избиратель без какого-либо принуждения; как сохраняется тайна голосования; как обеспечивается точность учета поданного голоса; обеспечена ли невозможность его фальсификации? В целом предложенная процедура является не вполне прозрачной и контролируемой со стороны наблюдателей. Более того, учитывая сложность программного обеспечения, организацией и проведением выборов на электронных участках фактически занималось одно из подразделений мэрии Москвы, а значит, имелись основания предполагать вмешательство в процесс органов исполнительной власти, что категорически противоречит требованиям избирательного законодательства33. Однако, несмотря на все критические замечания к системе дистанционного голосования, после московских выборов эксперимент было предложено продолжить и распространить на несколько регионов.
Во время всероссийского голосования по поправкам в Конституцию ДЭГ проводилось в Москве и Нижегородской области; количество поданных электронно голосов составило 964 тысячи (около 15% зарегистрированных избирателей) и 129 тысяч (около 5% зарегистрированных избирателей) соответственно. В Москве электронное голосование, заметно увеличив общую явку, лишь немного увеличило результат «Да» на нефальсифицированных участках, снизив при этом полный официальный результат, а в Нижнем Новгороде оказало незначительное влияние на явку и снизило итоговый результат в условиях традиционных массовых фальсификаций при обычном голосовании «на бумаге».
На парламентских выборах 2021 года все проблемы и недоработки ДЭГ проявились в полную силу, фактически полностью изменив результаты голосования по одномандатным округам в Москве, что надолго кардинально подорвало доверие к системе вплоть до появления жесткого требования ее полной отмены.
2. Возможность отсрочки голосования. Первым важным изменением стало предоставление избирательным комиссиям права откладывать голосование под предлогом (в случае) введения на территории проведения выборов режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации34. Новые правила, вполне очевидно, были приняты «по мотивам» пандемии, в комплекте с большим блоком поправок в законодательство о защите населения от чрезвычайных ситуаций. Казалось бы, изменения вполне оправданные: как проводить выборы в условиях эпидемии? Впрочем, поправки в Конституцию уже проголосовали…
Репетиция отсрочки голосования прошла в 2020 году. Изначально, когда Владимир Путин выступил с инициативой внесения поправок в Конституцию, голосование было запланировано на 22 апреля. Но премьер-министр Михаил Мишустин и мэр Москвы Сергей Собянин смогли убедить президента перенести его на более поздний срок. В конце апреля ожидался пик заболеваемости. В итоге 25 марта Путин обратился к нации и отложил дату голосования. Однако он не стал ждать полного окончания пандемии и 1 июня издал указ, которым назначил голосование на 1 июля. В тот же день глава ЦИК Элла Памфилова сообщила, что голосовать «будет даже более безопасно, чем принимать участие в других, уже разрешенных мероприятиях» — и даже безопаснее, «чем сходить в магазин».
До внесения поправки о возможности отложить голосование можно было отложить только само проведение выборов, да и то при условии введения режима чрезвычайного положения, а не режима чрезвычайной ситуации. Процедура введения режима ЧП регламентирована одноименным законом: издается указ Президента РФ, утверждаемый Советом Федерации РФ, а общий срок введения режима жестко ограничен 30 днями для всей страны и 60 днями для отдельных местностей35. В отличие от режима ЧП, действие режима повышенной готовности не ограничено предельным сроком (в большинстве регионов такой режим действует уже более года), а акт о его введении принимается главой субъекта Федерации без какого бы то ни было формального подтверждения законодательным собранием.
Поправка разрешает региональным избиркомам и ЦИК по своему усмотрению откладывать голосование на выборах любого уровня, в том числе федеральном, на основании актов губернаторов о введении режима повышенной готовности. Наличие такого акта — единственное конкретное условие для отложения. Все остальное находится в плоскости свободы усмотрения избиркомов. Туда же, кстати говоря, отнесено и решение вопроса об изменении сроков избирательной кампании, вызванном отложением, — никакими требованиями избирком здесь не связан.
3. Новые способы голосования. Многодневное голосование. Во-первых, изменения коснулись и порядка голосования. Так, на 2020 год был продлен эксперимент по голосованию на цифровых избирательных участках в Москве36. Упрощенно говоря, такое изменение позволяет жителю региона, в котором проводятся «довыборы» депутатов Госдумы РФ или региональные выборы, проголосовать, находясь в Москве. Для избирателей, переехавших в столицу, но сохранивших регистрацию по месту жительства в другом регионе, это действительно дает возможность принять участие в выборах.
В мае 2020 года был принят закон, расширяющий возможности проголосовать досрочно или вне помещения для голосования. Стоит напомнить, что досрочное голосование многими экспертами оценивается как несущее повышенный риск нарушений и фальсификаций. Не раз звучали предложения полностью от него отказаться в пользу «надомного» голосования и возможности смены избирательного участка через сервис «Мобильный избиратель». О больших фальсификационных рисках досрочного голосования говорила сама Председатель ЦИК Элла Памфилова37. Теперь появилась возможность организации досрочного голосования при использовании открепительных удостоверений — ранее допускалось либо одно, либо другое. Во-вторых, введено досрочное голосование в местах, где отсутствуют помещения для голосования и затруднено транспортное сообщение. В-третьих, стало возможным проведение голосования как в основной день, так и досрочно, на придомовых территориях и в иных пригодных для этого местах. Список оснований для «надомного» голосования, ранее включавший в себя только болезнь и инвалидность, теперь стал открытым. Наконец, на выборах всех уровней появилась опция проведения дистанционного электронного либо почтового голосования38. Часть из этих новелл была позаимствована из процедуры проведения Общероссийского голосования по одобрению изменений в Конституцию, однако даже там вариативность способов и форм голосования была меньше.
Спустя два месяца, в июле 2021 года, законодатель предоставил избирательным комиссиям, организующим выборы, право принимать решение о проведении многодневного голосования39. Как мы понимаем, многодневное голосование (по-народному, «голосование на пеньках») перекочевало в избирательное законодательство тоже из общероссийского голосования по поправкам, которое по решению ЦИК длилось целых семь дней. Результат эксперимента был признан удачным и рекомендован к дальнейшему внедрению. Речь идет именно об «основном» голосовании, а не о досрочном. Теперь в случае необходимости можно «добирать» голоса в любой форме и любым способом: например, в проведении многодневного голосования на придомовой территории, в цеху, на работе, то есть где угодно и когда удобно. «Многодневное голосование привело к существенному снижению защиты прав граждан на свободное волеизъявление, — утверждает член совета движения «Голос» (признано иностранным агентом) Станислав Андрейчук. — Во-первых, оно очень плохо контролируется. Еще полгода назад председатель ЦИК Памфилова публично заявляла, что надомное и досрочное голосование создают массу возможностей для принуждения и фальсификаций, а теперь ЦИК сам распахнул двери для этого».
Все названные поправки предоставили избиркомам почти неограниченные полномочия по определению порядка голосования: его можно растягивать на несколько дней, проводить не только в помещении, но также и на улице, предварять досрочным голосованием в том или ином формате. Такая широта усмотрения явно чрезмерна — слишком много переменных поставлено в зависимость от воли избиркома, а не от положений закона. На практике это также привело к существенному усложнению условий для наблюдения: обеспечить эффективный общественный контроль одновременно в нескольких местах, да еще и в течение нескольких дней без использования административного ресурса попросту невозможно.
4. Новые правила сбора подписей. Поправки были внесены и в процедуру сбора подписей, необходимых для регистрации кандидатов и партийных списков. Кратко их можно охарактеризовать как шаг вперед и три назад.
Начнем с шага вперед. Появилась возможность сбора подписей через портал Госуслуг. Безусловным плюсом такого сбора является то, что электронную подпись крайне сложно забраковать при проверке. А ведь именно на этапе проверки подписей в подавляющем большинстве случаев отсекается значительная часть оппозиционных кандидатов. Однако сразу был сделан шаг обратно, поскольку норма оказалась половинчатой: собрать через портал можно не более 50% подписей, остальные только на бумаге. Да и то при условии, что решение об электронном сборе будет закреплено в региональном законе40. В 2020 году такие поправки были приняты только в Пермском крае, Чувашии и Челябинской области41.
Другим шагом назад стало новое правило заполнения подписного листа. Если раньше рукой избирателя-подписанта требовалось только заполнить дату проставления подписи и поставить сам росчерк, а остальное мог аккуратно и разборчиво записать сборщик, то теперь избиратель должен сам внести в лист свои ФИО42. Как показывает практика, избиркомы и задействованные в проверке специалисты МВД и без того порой совершают грубые ошибки, сверяя записи в листах с данными из ГАС «Выборы» и баз МВД. Не говоря уже про работающих по секретной методике специалистов-почерковедов, способных за считаные часы и, главное, безошибочно находить перекрестные «совпадения» почерков среди тысяч подписей.
Однако наиболее существенным ухудшением процедуры регистрации по подписям стало снижение уровня допустимого «брака». До 2020 года кандидат мог сдать подписи с 10%-ным запасом (то есть сдать 110% подписей от числа необходимых для регистрации), из которых без отказа в регистрации могли забраковать до 10% подписей от числа проверяемых. Теперь же — не более 5%43. Для сравнения, до 2005 года этот показатель составлял 25%. Необходимо учитывать, что среди подписей всегда есть немного «брака», процентов 5–7. Это издержки «полевых условий» сбора: заполнения листа навесу, а часто и на улице, банальных описок и помарок от дрогнувшей руки. Ровно для этого подписи и сдаются с запасом. Теперь же лимита «брака» не хватит даже для них. Сложившаяся практика проверки подписей является очень плохой. Почти на каждом ее этапе подпись может быть признана недействительной, причем практически по любым основаниям, успешно оспорить которые в суде практически невозможно. При 5% допустимого «брака» вопрос регистрации кандидата или партийного списка окончательно перешел в разряд политических, а не правовых. И никакие 50% подписей через Госуслуги в этой ситуации не могут помочь.
5. Новые избирательные цензы. Как мы уже говорили, история внеконституционных цензов пассивного избирательного права в российском законодательстве ведет отсчет с 2006 года, и цензы судимости в ней занимают особое положение. Не считая возраста и гражданства, Конституция России до изменений 2020 года, в принципе, содержала в себе только два общих ограничения права быть избранным: нахождение в местах лишения свободы и признание недееспособным — в обоих случаях по вступившему в силу решению суда44. Эти ограничения содержатся во 2-й, неизменяемой главе Конституции — о правах и свободах человека и гражданина. Для начала, в 2006 году возможность баллотироваться была закрыта для лиц, осужденных к лишению свободы и имеющих неснятую или непогашенную судимость за тяжкие и особо тяжкие преступления, а также за экстремизм. Затем к срокам судимости «сверху» добавили 10 лет для осужденных за тяжкие преступления и 15 лет — за особо тяжкие45. Суммарный срок ограничения, таким образом, включает в себя само лишение свободы, срок судимости и дополнительный срок по закону о выборах — и может достигать 50 лет.
Принятые в мае 2020 года поправки расширили список преступлений, влекущих лишение права баллотироваться, добавив в него 50 статей (!) Уголовного кодекса составов средней тяжести. Схема та же: срок осуждения к лишению свободы (даже к условному) до 5 лет, затем до 3 лет судимости и 5 лет «сверху», по закону о выборах. Итого: до 13 лет.
Видимо, для ограничения политической конкуренции оппозиционеров стало проблемно привлекать к ответственности только по тяжким или особо тяжким статьям. Потребовалось расширение поля для правового произвола в политических целях. В перечне составов можно найти целую плеяду составов мошенничества, присвоение с растратой, «фейковые» новости, «дадинскую» статью 212.1 (неоднократное нарушение законодательства о публичных мероприятиях) и многое другое. Но там нет ни одного состава о нарушениях при госзакупках и других преступлениях средней тяжести, совершаемых чиновниками.
Главная проблема новых цензов — их заведомая неконституционность и непропорциональность. Они никак не соотносятся с конституционными положениями о праве на участие в управлении делами государства, ни формально, ни по смыслу. Избирательное право — это основа народного представительства и один из маркеров политического режима. Ограничение избирательного права допустимо только в исключительных случаях, при наличии убедительных оснований считать, что иначе невозможно сформировать легитимный состав выборного органа. Судимость за преступления средней тяжести таким основанием являться не может — она не свидетельствует о достаточной общественной опасности лица. Попытка таким образом решать за избирателя вопрос о том, достоин ли тот или иной кандидат выборной должности, почти наверняка означает очередную попытку ограничить политическую конкуренцию — не допустить на выборы оппонентов. И чем менее тяжкие составы идут под запрет, тем очевиднее становится эта цель.
6. Кандидаты — иностранные агенты. В апреле 2021 года в избирательное законодательство «переползли» такие понятия, как кандидаты — иностранные агенты и кандидаты, аффилированные с иностранными агентами46.
Термин «иностранный агент» в нашем законодательстве появился в 2012 году и изначально касался только некоммерческих организаций47. Детальному описанию всех изъянов этой конструкции можно посвятить целую диссертацию. Скажем только, что критерии признания иноагентом бескрайни до почти полной свободы усмотрения Минюста. В 2017 году к иноагентам стало возможно отнесение СМИ, а в 2019 году появились «физические лица, признанные СМИ, выполняющим функции иностранного агента»48.
В декабре 2020 года появились и просто физлица-иноагенты, без каких-либо отсылок к СМИ49. Критерии признания таковыми столь же размыты: участие в политической деятельности, под определение которой можно подвести все что угодно, в интересах и при поддержке (даже нематериальной) от иностранного источника50. Именно такие лица, включенные в специальный перечень, и будут признаваться кандидатами-иноагентами.
Что касается кандидатов, аффилированных с иноагентами, то к ним относятся члены органов управления, учредители, члены и участники НКО-иноагентов, в том числе незарегистрированных общественных объединений, руководители и учредители СМИ-иноагентов, а также лица, осуществлявшие политическую деятельность и получавшие финансирование от любых иноагентов.
Принципиально важно отметить, что критерии аффилиации имеют двухлетнюю обратную силу — «откреститься» от иноагента сейчас уже не получится. Придание закону обратной силы, согласно позиции Конституционного Суда, в отношениях между государством и индивидом допустимо только в интересах индивида51. Здесь же, напротив, права индивида ущемляются. Гражданин претерпевает негативные последствия (а признание аффилиации с иноагентом их, безусловно, несет) за правомерные на момент их совершения действия, за которые он не мог предполагать таких последствий — закон их попросту еще не содержал. И как-то предвидеть их гражданин не мог, каким бы добросовестным и законопослушным он ни был. Избавиться от полученного статуса и сопутствующих ограничений иначе, как выждав два года, невозможно. Такая норма откровенно дискриминационна, а ее принятие в канун начала федеральной кампании не оставило времени на оспаривание в Конституционном Суде РФ. И даже если это случится позже и завершится успехом, ущерб на этих выборах уже будет нанесен.
Клеймо иностранного агента, призванное отпугнуть избирателей, кандидат должен указать при выдвижении, вписывать в подписные листы (под угрозой признания всех собранных на листе подписей недействительными) и включать во все агитационные материалы, посвятив ему не менее 15% от площади или объема материала либо сделав «ясно различимым на слух». Эта информация также подлежит размещению на стендах на избирательных участках и включению в текст бюллетеня52. Набор требований даже больший, чем в случае с судимостью — ее, по крайней мере, не надо указывать в агитматериалах. Видимо, иностранные агенты для законодателя более общественно опасны, нежели лица, осужденные за особо тяжкие преступления.
Требования по указанию статуса кандидата-иноагента, как и сам факт существования такого статуса, направлены на ограничение политической конкуренции. Вопрос признания агентом или лицом, аффилированным с ним, — это вопрос политического усмотрения правоприменителя в условиях крайней правовой неопределенности закона. Фактически, для политика или активиста риск будет нести даже символический перевод от иностранного источника, полученный два года назад.
7. Внесудебная блокировка сайтов и отмена «дня тишины». Еще один важный блок касается предвыборной агитации. В марте 2021 года ЦИК, региональные и территориальные избиркомы получили право обращаться в Роскомнадзор с представлением о пресечении распространения в интернете агитматериалов, изготовленных или распространяемых с нарушением требований законодательства53. Фактически речь идет о праве избиркомов требовать внесудебной блокировки сайтов или отдельных интернет-страниц, содержимое которых избирком расценил как незаконную агитацию. При этом законодательство о выборах по-прежнему не содержит полноценного специального регулирования агитации в интернете. На нее распространяются общие нормы об агитматериалах, включая необходимость указать на интернет-странице ее тираж и предварительно представлять в избирком ее распечатку. Да-да, тираж интернет-страницы — секретарь ЦИК М. В. Гришина подтвердила это в своем ответе на запрос в августе 2020 года54. С учетом того, что данное в законе определение агитации не всегда позволяет однозначно отделить ее от информирования (не имеющего цели побудить избирателя проголосовать так или иначе) и такое решение зачастую носит оценочный характер, вполне вероятно, что нас ждет волна блокировок сайтов, страниц в соцсетях, а возможно и страниц сетевых СМИ — всего, что будет содержать какую-либо информацию об оппозиционных кандидатах.
Вместе с внесудебной блокировкой сайтов Центризбиркому дали и удивительное полномочие по установлению «особенностей» выпуска и распространения агитматериалов на выборах в Госдуму55. Какие такие особенности может установить ЦИК, пока неизвестно: в норме есть только отсылка на «учет требований» закона, что вновь оставляет простор для интерпретаций правоприменителем.
Буквально в канун майских праздников 2021 года был отменен так называемый «день тишины» — запрет на предвыборную агитацию в день, предшествующий дню голосования, — при многодневном голосовании56. Запрет агитации сохранился только для самого дня (дней) голосования и субботы накануне дня голосования, если такой день будет один. Последнее, впрочем, кажется теперь маловероятным: слишком большие возможности открываются для организаторов выборов при трехдневном волеизъявлении. С одной стороны, отмена «дня тишины» при многодневном голосовании выглядит как техническая правка — в день голосования и так нельзя агитировать. Однако ничего не мешало установить такой запрет накануне дня начала многодневного голосования. Ведь его основная идея — это дать избирателю хотя бы день для того, чтобы принять обдуманное и взвешенное решение без постоянного информационного давления. Конечно, запрет активно нарушается, особенно при агитации в интернете, однако его полная отмена представляется преждевременной.
8. Иные запреты и ограничения. Были и другие изменения. К примеру, вместе с поправкой о «дне тишины» была отменена возможность обжалования отказа в регистрации кандидата в вышестоящую комиссию — теперь это можно сделать только через суд57. Подытожим: 2021 год оказался весьма «урожайным» на всяческие запреты, ограничения и дополнительную бюрократию, что в полной мере соответствует новому состоянию политического режима.
Аккурат после начала судебного процесса по признанию экстремистскими структур ФБК Алексея Навального 4 мая в Думу был внесен законопроект, предлагающий введение запрета баллотироваться на выборах в Госдуму лицам, «причастным к деятельности» экстремистской или террористической организации»58. Естественно, он был принят. Согласно запланированному. Запрет сформулирован максимально размыто: «причастность» может выражаться, в том числе, в финансировании (например, в отправке пожертвований), в консультативной и в иной помощи. Последнее вообще может включать в себя любое взаимодействие с «экстремистами».
Срок запрета составляет 5 лет с момента признания организации экстремистской для ее учредителей и руководителей и 3 года — для всех «причастных». Но главное, что этот запрет, как и нормы о кандидатах-иноагентах, имеет обратную силу. Для учредителей и руководителей организации он вступает в силу за 3 года до решения суда, для «причастных» — за 1 год. Иначе говоря, гражданин не может выдвинуть свою кандидатуру за «донат», отправленный год назад организации, которая только сейчас признана экстремистской. Никакой возможности предугадать такое развитие событий у гражданина нет. На момент совершения действия он ничего не нарушает, но через год оказывается пособником «экстремистов», пораженным в политических правах.
Видимо, нет смысла говорить, что такой запрет неконституционен многократно. Статья 54 Конституции однозначно запрещает придание обратной силы закону, устанавливающему ответственность. А лишение избирательного права, безусловно, является мерой ответственности. Не менее очевидно и то, что этот закон прямо направлен на исключение из политической борьбы ряда оппозиционных кандидатов и, тем самым, на ограничение конкуренции в ходе кампании.
Параллельно Дума VII созыва продолжала свои «людоедские» традиции. Помимо избирательных новелл в течение 2021 года был принят еще целый ряд репрессивных законов, которые расширяют возможности власти в борьбе с политической оппозицией с целью сохранения режима, а именно: закон о незарегистрированных общественных объединениях-иноагентах, закон о защите от цензуры соцсетей, закон о лишении свободы за клевету в интернете и закон об оскорблении ветеранов. Все эти новинки очень быстро начали использоваться по запланированному предназначению59.
К 2022 году весь, казалось бы, хаотично накопленный набор нормативных актов, косвенно вытекающий из конституционных поправок и умноженный на произвольную правоприменительную практику, привел к «конфронтационной мобилизации». Шпиономания и поиск агентов иностранного влияния, как в советские времена, вновь стали механизмами регулирования политической и общественной жизни и искусственного сужения рамок дискуссии о путях развития страны. Под углом конфронтации начали переписываться учебные программы, пересматриваться программы научного сотрудничества и исторические нарративы. Во всех вузах страны появились должности проректоров по безопасности и прошло массовое увольнение преподавателей, излагающих независимую точку зрения.
Конфронтационная внешняя политика стала важнейшим фактором легитимации несменяемости власти и связанных с ней задач «внутреннего контроля», приобретающего все более жесткие формы. Важнейшей чертой официального российского внешнеполитического дискурса стала секьюритизация вопросов идентичности, то есть их политизация и возведение в ранг вопросов национальной безопасности. Внешняя политика стала инструментом конструирования национальной идентичности для российской элиты.
Специалисты выделяют три основных мифа этой идентичности. Первый — об исключительности России: ее существование на периферии европейского ценностного и культурного универсума интерпретируется не как ущербность, а как преимущество и свидетельство исключительности. Второй — миф об исторической преемственности: это миф о неменяющейся и неизменяемой России, совершающей отдельное от прочего мира путешествие во времени от великого князя Владимира до Владимира Путина. Для внешней политики здесь важно, что национальные интересы и стратегия в таком дискурсе предопределены много веков назад, а изменения возможны только на тактическом уровне. Третий, и самый важный для внешней политики, миф предполагает противопоставление России не отдельным странам, а именно Западу в целом. Всеобъемлющий воображаемый «Запад» воспринимается как сила, пытающаяся изменить уникальную, уходящую корнями в тысячелетнюю историю идентичность России60.
Впрочем, все закономерно. Таковы неизбежные тенденции развития законодательства авторитарных режимов, которые начинаются с, казалось бы, не слишком опасного избирательного инжиниринга, а заканчиваются законами изоляции и войны.
Инициатива проведения общероссийского голосования по поправкам к Конституции и «обнулению» принадлежала лично Президенту России и назначено оно было президентским указом. Это голосование стало самой необычной избирательной процедурой в новейшей истории страны. Оно регулировалось не федеральным избирательным законодательством, а специальным законом «О поправке в Конституцию», который приняли в марте 2020 года. По этому закону процедура голосования полностью определялась Центризбиркомом.
ЦИК решил, что голосование должно идти целых семь дней, с 25 июня по 1 июля; все это время граждане могли прийти в участковую избирательную комиссию и отдать свой голос безо всяких дополнительных заявлений и сообщений. Кроме того, ЦИК упростил проведение голосования вне участков: чтобы пригласить членов участкового избиркома к себе домой, во двор или на предприятие, не требовалась уважительная причина. Члены избиркомов организовывали голосование вне помещений по просьбам старших по домам и руководителей предприятий. Днем плебисцита при этом считалось 1 июля, а период с 25 по 30 июня был назван «голосованием до дня голосования». Формальной причиной проведения голосования в таком оригинальном виде стала пандемия.
И хотя у ЦИК до вступления в силу закона о поправках, до наделения избиркомов соответствующими полномочиями и ресурсами не было никаких правовых оснований заниматься подготовкой к голосованию, но еще за несколько месяцев до его принятия, 25 января 2020 года, один из Telegram-каналов сообщил об утечке информации с закрытого заседания в ЦИК, на котором голосование уже вовсю обсуждалось. Совещание проходило в формате видео-конференц-связи. Помимо руководства ЦИКа, членов аппарата и других сотрудников, которые имеют доступ к такого рода мероприятиям, к нему были подключены представители региональных избирательных комиссий. Им поручили проанализировать готовность их регионов к организации голосования и отчитаться 27 января. Секретарь ЦИК Майя Гришина сообщила, что, с учетом отсутствия в законе подробного регулирования процедуры, можно использовать акты ЦИКа. Зампредседателя ЦИК Николай Булаев в своем выступлении сообщил, что принятие закона о поправках предполагается в середине февраля (принят был в марте). К этому времени в комиссии регионов должны поступить необходимые для голосования информационные материалы («брендбуки», макеты плакатов и проч.), оплаченные средствами из региональных и муниципальных бюджетов61.
В это же время «конституционная комиссия» продолжала наполнять закон о поправках своими инициативами. Например, педиатр Леонид Рошаль внес поправку о качественной и доступной медицине, а актер Владимир Машков — о неотчуждаемости российских территорий. Ко второму чтению в проекте появились упоминания Бога, брака как союза мужчины и женщины и русского языка как языка государствообразующего народа, а также нормы о защите исторической правды, ответственном отношении к животным, воспитании экологической культуры и т. п. Именно эти предложения наряду с содержавшимися в президентском проекте поправками о регулярной индексации пенсий и МРОТ не ниже прожиточного минимума стали основой агитационной кампании в поддержку реформы.
Конституционная реформа в целом и возможность пожизненного президентства Путина разделили граждан России приблизительно пополам. В мартовском опросе 2020 года «Левада-центра» обращает на себя внимание, что среди 47% оппонирующих «обнулению» доля резких противников составила 30%, в июне она выросла до 33%. Параллельно с 23 до 31% выросла и доля решительных сторонников «обнуления», так что 64% респондентов оказались в крайних позициях («определенно да» и «определенно нет») при 33% «умеренных» («скорее да» и «скорее нет»). Это явная картина политической поляризации. Действительно, как показывают социологические данные, сторонники и противники поправок составляли накануне голосования близкие по величине группы. В социологических опросах доля первых колебалась в диапазоне 40–51%, а вторых — 30–45%, при среднем разрыве около 9 пп. (в июньских опросах разрыв заметно сократился), однако этот разрыв может быть связан с меньшей склонностью оппонентов режима сообщать свое мнение социологам.
В таких условиях Кремлю пришлось идти на значительные ухищрения, чтобы превратить картину общественного раскола в демонстрацию повсеместного одобрения «обнуления» и сопутствующих конституционных новаций. Помимо манипуляций с процедурой принятия поправок Кремль использовал экстремальную ситуацию пандемии COVID-19 для того, чтобы сломать электоральные стандарты и механизмы контроля выборов, действовавшие в течение предыдущего десятилетия и позволявшие ограничивать масштабы фальсификаций62.
КПРФ была единственной партией, которая не поддержала поправки в Конституцию, предложенные Владимиром Путиным и, в том числе, обнулившие его президентский срок. Во время третьего чтения в Думе коммунисты воздержались от голосования за поправки. На фоне общероссийской голосовательной кампании по поправкам они активизировались и в преддверии думских выборов предложили свою повестку. Это был отличный повод начать агитационную кампанию заблаговременно. Коммунисты предложили провести «народный референдум» по своим изменениям в Конституцию. В том числе внести в нее:
положение о государствообразующей роли русского народа в многонациональной семье равноправных народов России; национализировать природные недра и гарантировать выплату гражданам доли от доходов с торговли полезными ископаемыми; закрепить пенсионный возраст 60 лет для мужчин, 55 лет — для женщин; зафиксировать ежегодную индексацию пенсий, социальных выплат и стипендий на коэффициент инфляции за прошлый год; установить величину МРОТ и пенсии не ниже прожиточного минимума; зафиксировать платежи за жилищно-коммунальные услуги на уровне 10% от совокупного дохода семьи; закрепить понятия «парламентский запрос», «парламентский контроль» и «парламентское расследование»; наделить Госдуму правом самостоятельно инициировать вопрос о доверии правительству и его отдельным членам; закрепить выборность членов Совета Федерации, губернаторов и мэров городов путем прямого тайного голосования без каких-либо «фильтров»; сделать выборными должности мировых, районных и городских судей; приравнять фальсификацию выборов к посягательству на основы конституционного строя; указать важнейшей функцией Банка России обеспечение экономического роста; закрепить за органами местного самоуправления право на большую долю налоговых поступлений. Кроме того, коммунисты предлагали принять закон о Конституционном собрании и упростить процедуру проведения референдума63.
Дальше пиар-кампании дело, естественно, не двинулось. Действующее российское законодательство о референдуме, как мы уже говорили, никак не предполагает подобных несогласованных эскапад, тем более что референдум нельзя проводить за год до очередных выборов в парламент, и коммунисты, безусловно, об этом знали.
Голосование по изменению Конституции России проходило в течение недели, с 25 июня по 1 июля. За внесение изменений в Основной Закон страны проголосовали 77,92%, против — 21,27%. Явка на общероссийском голосовании составила 65%. Наибольшую поддержку поправки в Конституцию получили в Чечне, Крыму и Туве, где за них высказались свыше 90% участников голосования. Единственным протестным регионом оказался Ненецкий автономный округ, где против поправок выступили более половины жителей. 1 июля на избирательных участках по всей стране дежурили 185 тысяч полицейских и сотрудников Росгвардии, которые не нашли никаких серьезных нарушений. Результаты превзошли ожидания администрации президента, там их посчитали «триумфом».
Большая часть закрытых городов Вооруженных сил Минобороны РФ показали протестные результаты голосования по Конституции. В девяти регионах уровень поддержки поправок в закрытых территориальных образованиях (ЗАТО) оказался самым низким из всех муниципалитетов. В других регионах, за редким исключением, закрытые города оказались на втором, третьем, четвертом местах по количеству голосов против поправок. В том числе поправки не слишком активно поддерживали в ЗАТО, где базируются ракетные войска стратегического назначения и подводные лодки с ядерными ракетами64.
Одним из главных итогов «всероссийского голосования» стал фактический слом общепринятых практик наблюдения за ходом голосования, сдерживавших масштабы фальсификаций на предыдущих выборах. Доступ наблюдателей был изначально ограничен еще на уровне «закона о поправке», на практике препятствовали ему и общественные палаты, неправомерно наделенные правом направления наблюдателей вместо политических партий. Вторым фактором, снижавшим возможность наблюдения, стало многодневное досрочное голосование и, в особенности, голосование вне помещений для голосования (голосование «на пеньках»). Многочисленные свидетельства указывают, что именно там осуществлялся массовый вброс бюллетеней. Наконец, еще одним механизмом искажения воли избирателей стала практика принуждения к голосованию по месту работы. В целом же Центральная избирательная комиссия грубо превысила свои полномочия и нарушила «закон о поправке», устанавливавший правила голосования, так как не имела прав по расширению сроков и форм голосования. В результате в рамках «досрочного голосования» было получено ⁴/₅ всех голосов, которые должны бы быть признаны недействительными, а реальные итоги голосования установить не представляется возможным65.
Статистический анализ официальных итогов указывает на радикальное изменение электоральных практик в России: если в предыдущие 12 лет доля аномальных голосов (фальсификаций), идентифицируемых статистическими методами, колебалась в промежутке 14–23% от общего числа голосов, то специальный режим голосования в 2020 году привел к взлету этого показателя до 37%. То есть за вычетом аномальных голосов (фальсификаций) реальный его результат находится в районе 65% голосов «за» при явке около 43% вместо официально объявленных 78% «за» при явке 68% (такие же результаты видны не только на многочисленных отдельных участках, но и в целых регионах, где масштабные фальсификации не имели места — например, в Хабаровском крае. Группа регионов со сверхвысоким уровнем фальсификаций (свыше 25% голосов) увеличилась до 46% — более половины от общего числа. Впервые с 2011 года была возобновлена практика масштабных фальсификаций в Москве66.
Поэтому легитимность нового конституционного режима «президентского принципата» или диктатуры не выглядит вполне обеспеченной, что с необходимостью вынуждает власть к увеличению репрессивных мер, давлению на элиты и гражданских активистов, к расширению форм контроля общества и каналов информации, а также к поиску различных способов поддержания снижающейся популярности Владимира Путина.
Послушный и зависимый парламент очень нужен любому автократическому режиму. Трижды послушный и многажды зависимый парламент особенно нужен автократиям в условиях неизбежно надвигающегося транзита. Даже тогда, когда транзит этот любыми методами пытаются отдалить. Для кооптированных элит получить такой парламент — сверхзадача. Поэтому начиная с президентских выборов 2018 года эта сверхзадача ощущалась для специалистов на вкус, на запах и была даже вполне себе осязаема. Когда журналисты задавали какой-нибудь вопрос относительно некоего сиюминутного события, спрашивая, почему это и зачем, в ряде случаев ответ был один: это подготовка к парламентским выборам 2021 года. Обстановка между тем в стране потихоньку накалялась. Рейтинги власти неуклонно снижались. Интернет и холодильник становились все влиятельнее по сравнению с телевизором. Выросло «непоротое» поколение, которое хотело участвовать в управлении государством и умело постоять за себя. Это те важные социальные изменения, которые, как правило, вползают в современность малозаметно и бесшумно, потому что наш глаз еще не приучен их различать. Авторитарному государству такие изменения очень вредны, и власть начинает на них реагировать. По-своему. По-властному. Порой криво, косо и грубо.
Самой заметной чертой прошедших осенью 2021 года выборов в Думу была не интрига по поводу распределения депутатских мандатов, а беспрецедентная репрессивная кампания властей против структур ФБК, независимых кандидатов и СМИ. После январских митингов за свободу Навального тысячи людей по всей России были задержаны, непривычно много получили административный арест: в Москве переполнились все спецприемники, автозаки с задержанными много часов стояли в очереди. Уже полтора года протестные митинги практически не согласовывались, формально — из-за пандемии коронавируса. С весны из России уехали десятки активистов и политиков, в том числе бывшие сотрудники ФБК, опасающиеся за свою свободу. Бывший депутат Госдумы Дмитрий Гудков собирался вновь выдвигаться в парламент, но покинул страну после обыска и возбуждения фальшивого уголовного дела. К единому дню голосования 2021 года несистемная оппозиция подошла в максимально зачищенном состоянии. Оппоненты Кремля возлагали планы на кампанию, кандидатами собирались выдвигаться, например, многие соратники Алексея Навального. Но в июне суд признал структуры политика экстремистскими, а Госдума буквально в последние месяцы работы VII созыва приняла закон, запрещающий баллотироваться тем, кто был связан с экстремистскими организациями, даже до того, как они получили такой статус.
В таких условиях практически единственным способом выражения недовольства для оппозиции стало «Умное голосование», и это оказалось для власти самым опасным. К 2021 году были созданы серьезные предпосылки к тому, чтобы снижение поддержки «Единой России» в электорате компенсировалось административной мобилизацией лояльных избирателей. Однако результативность такой компенсации обусловлена снижением стимулов к участию в выборах тех секторов электората, чья политическая заинтересованность не совместима с поддержкой доминирующей партии. Понятно, что явка таких избирателей в решающей степени стимулируется присутствием партий и кандидатов, которые рассматривались бы как неконтролируемая властями оппозиция («правдоподобная оппозиция»). Исключение такой оппозиции осуществляется путем контроля над полем политических альтернатив.
В целом властям удалось достичь над этим полем практически полного контроля, однако достигнутый результат мог быть нивелирован стратегией «Умного голосования», разработанной Навальным и его сторонниками. Стратегия строилась на предположении, что голосование оппозиционно настроенных избирателей в одномандатных округах может изменить баланс в пользу кандидатов, противостоящих кандидатам «Единой России», и тем самым снизить уровень ее представительства. Выборы 2019–2020 годов показали, что основная цель такой стратегии достижима, хотя и не повсеместно и в довольно скромных масштабах. Однако помимо основной цели стратегия преследует две другие, достижение которых могло нанести «Единой России» не менее серьезный ущерб. «Умное голосование» создает достаточно ясный стимул к тому, чтобы оппозиционно настроенные избиратели явились на выборы. Повышение явки протестного электората может стать эффективным противовесом системе административной мобилизации: очевидно, что если избиратель мотивирован желанием проголосовать против кандидата «Единой России» в округе, то и за список доминирующей партии он не проголосует. Таким образом последствия могут сказаться также на итогах голосования по партийно-списочной части.
Высокий уровень протестных настроений делает уязвимым и голосование в мажоритарных округах, принесших «партии власти» 60% ее мест в Думе. При невысокой явке победа административного кандидата обеспечивается в среднем теми же 32–33% голосовавших, что составляет 12–13% избирателей. В то же время «второй» кандидат получает, как правило, 8–9% голосов избирателей. Такие соотношения вполне объясняют ожесточение, с которым власти боролись против проекта «Умного голосования», и ту опасность, которую потенциально таит для них любая форма коалиционного голосования в одномандатных округах. Прибавка 4–5% избирателей округа для оппозиционного кандидата может иметь опрокидывающий эффект.
Анализ показывает, что фундаментальной причиной репрессивного поворота Кремля является как раз утрата надежного большинства, подрывающая эффективность и безопасность тех технологий электорального манипулирования, на которые опирался режим с середины 2000-х годов. И если раньше Кремль мог противопоставлять «хипстерской» оппозиции мегаполисов образ «реальной России» — «консервативного большинства» и «глубинного народа», то теперь эта конструкция выглядит все менее убедительной. Похоже, что теперь все больше вырисовываются два большинства: консервативное и протестное. И пока Навальный сидит в тюрьме, это формирующееся большинство активно ищет своего лидера-заступника, некого «народного Навального»67. Для нейтрализации подобных рисков власти в значительно большей степени, чем когда бы то ни было ранее, полагаются на прямое подавление политических оппонентов. Начиная с драматических событий вокруг отравления Алексея Навального.
Регионы не предпринимали никаких активных действий по подготовке к думской кампании, ожидая конкретных установок из центра. И эти установки поступили. На семинаре для вице-губернаторов в Подмосковье в феврале 2021 года представители администрации президента сообщили, что на осенних выборах в Госдуму Кремль устроит явка в 45% и 45% голосов за «Единую Россию». Хотя для отдельных регионов KPI может быть и ниже: например, для Москвы — 35%. На семинаре также разъясняли, что мобилизовать надо именно своих сторонников, а не всех подряд, поскольку среди бюджетников одобрение власти тоже падает: учителя, например, устали от «удаленки», поэтому имеет смысл привлекать на голосование только те группы населения, где поддержка власти высока. Иными словами, Кремль на выборах—2021 не будет рассчитывать на масштабную административную мобилизацию, отсюда и невысокий KPI по явке68.
За полгода до осенних выборов в Госдуму фонд «Петербургская политика» описал три возможных сценария. Пока, по мнению экспертов, власти готовят страну к плану «Крепость» — с максимальным контролем над кампанией и получением «Единой Россией» (ЕР) конституционного большинства. Однако негатив в обществе может склонить чашу весов в сторону сценария «Ветер перемен», при котором ЕР удержит простое большинство, а в Думу пройдет кто-то из малых партий. Наименее же вероятным авторы доклада считали сценарий, допускающий потерю единороссами даже простого большинства, хотя именно такой вариант удовлетворил бы все стороны: оппозиция была бы довольна неудачей ЕР, а власти смогли бы контролировать парламент через коалицию партии власти с более слабыми партнерами. Как мы видим, из предложенных сценариев победил план «Крепость»69.
Выборы в Госдуму так и не стали де-факто главным политическим событием 2021 года. Многие либо не были в курсе предстоящего голосования, либо не придавали ему большого значения. К тому же недавние политические протесты и дискуссии вокруг них воспринимались как нечто более «интересное, драматичное и настоящее». Еще одна причина низкого интереса к выборам — общая политическая апатия. Она была заметна и раньше, но 2020 год, прошедший в условиях борьбы с пандемией, заметно ее усилил.
Оценить достоверность объявленных результатов выборов 2021 года чрезвычайно трудно. Независимое международное и внутреннее наблюдение на этих выборах было сведено к абсолютному минимуму, хотя движение «Голос» (признано иностранным агентом) смогло сформировать массив данных, свидетельствующий о массовых нарушениях в процессе голосования. При анализе результатов выборов обращает на себя внимание тот факт, что первоначальные результаты, сообщенные Центризбиркомом поздним вечером 19 сентября на основе обработки данных 10% протоколов, отводили списку «Единой России» 38,8% голосов. Далее следовали КПРФ (25,0%), ЛДПР (9,6%), «Новые люди» (7,8%), и «Справедливая Россия» (6,8%). По мере дальнейшей обработки протоколов доля «Единой России» значительно возросла и вплотную приблизилась к 50%, улучшились и показатели «Справедливой России», в то время как доли голосов за другие три партии заметно сократились70. И хотя сами результаты голосования были управляемы, последующие события привели к тому, что думские выборы в глазах элит стали оцениваться как «сосредоточие политических рисков».
Самым главным и не столь заметным их результатом стали свидетельства произошедших социальных сдвигов. Очищенные от аномальных голосов (фальсификата) результаты голосования показывают, что реально за «Единую Россию» голосовали примерно только треть пришедших на выборы (32%), а за КПРФ — четверть (25%). Если бы не было вбросов, то КПРФ обгоняла бы «Единую Россию» не менее чем в четверти регионов.
Послевыборные опросы не только подтверждают эту картину (среди голосовавших за КПРФ отдал голос каждый четвертый), но и показывают, что прирост электората КПРФ обеспечили избиратели молодых возрастов, более образованные, с высоким социальным статусом (руководители, менеджеры, предприниматели, специалисты). КПРФ переросла границы нишевой ретропартии, популярной преимущественно среди пенсионеров, каковой она была еще на прошлых выборах, и приобрела черты мейнстримной партии. В то время как электорат «Единой России», напротив, постарел и проигрывает в качестве (пенсионеры, домохозяйки, служащие).
Подавив несистемную оппозицию, опиравшуюся на городские, образованные и молодежные слои, режим столкнулся с новыми вызовами со стороны тех социальных страт, которые раньше выглядели скорее зоной его поддержки. Успех коммунистов и формирование вокруг КПРФ новой платформы оппозиционности выглядит наиболее существенным и достаточно грозным вызовом режиму. КПРФ превращается в основного электорального конкурента «партии власти», с гораздо более широкой социальной базой, нежели проекты Навального, в своего рода «нового Голема» — «второе большинство». Это существенно снизит эффективность репрессивного ответа Кремля на кризис 2020–2021 годов и с высокой вероятностью сделает экономическую политику в ближайшем будущем более патерналистской и социально затратной.
Выборы 2021 года обнажили характерные черты третьей эпохи электорального авторитаризма в России, пишет Александр Кынев. Для первой, «сурковской», эпохи были характерны стратегии кооптации и принудительной интеграции в «партию власти» различных элитных групп, «партизация» законодательной власти всех уровней и выстраивание «вертикалей управления» партийной системой и электоральными процессами. Наступившая после кризиса 2011 года «володинская» эпоха характеризовалась принудительной консервацией партийной системы, возвращением к смешанной системе выборов на фоне структурной слабости «партии власти» и «договорными матчами» с системной оппозицией, приносившими ей «пряники» в виде электоральных синекур71. Таковы главные выводы доклада Фонда «Либеральная миссия» «Новая реальность: Кремль и Голем. Что говорят итоги выборов о социально-политической ситуации в России», подведшего итоги последней на сегодняшний день избирательной кампании в России.
Но еще более страшная новая реальность накрыла страну через несколько месяцев после этих выборов и в результате именно таких выборов. Дума VIII созыва молниеносно одобрила все тоталитарно-имперские инициативы президента: признание самопровозглашенных республик на востоке Украины, использование вооруженного контингента за пределами России и так называемый закон о фейках, предусматривающий уголовную ответственность (до 15 лет лишения свободы) за информацию о войне, отличающуюся от официальной. За законом о распространении фейков о российской армии скорее всего последует закон о распространении фейков о российской экономике. Потому что, если не говорить о положении на фронте, то вторым важнейшим фронтом «специальной операции» является, безусловно, российская экономика. «Закон о фейках — это стремительно опускающийся на страну „железный занавес“. Это только кажется, что это закон, ограничивающий информацию. На самом деле это закон-репрессия, а значит — закон о неспособности государства организовать конвенциональную, нормальную жизнь страны. Эту неспособность и призвана репрессия компенсировать. И именно эта неспособность становится главным принципом национальной жизни», — написал Кирилл Рогов. Закон о фейках повлек за собой закрытие всех независимых СМИ. Вслед за СМИ опять пришли за выборами. Решили, что необходимо упразднить институт членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса. Они остались только на уровне ЦИК и комиссий субъектов Федерации — да и то на всякий случай, с существенно урезанными правами. Были упразднены и избиркомы муниципальных образований, местные выборы теперь будут проводить ТИКи. Так спокойней для власти, подконтрольней, дешевле и безопасней.
Все закономерно. Если в течение многих лет целью государства является захват и удержание власти путем искусственной трансформации институтов исключительно под эти цели и задачи, а не под оптимизацию и совершенствование управления, итог, как правило, оказывается именно такой.