Skip to main content

Глава 5. Классификация поправок в избирательное законодательство как маркер изменения политического режима (целей и задач власти)

Из книги «Выборы строгого режима»

Published onJun 12, 2022
Глава 5. Классификация поправок в избирательное законодательство как маркер изменения политического режима (целей и задач власти)

Значение классификации поправок для исследования динамики политических режимов

Мы уже говорили о том, что именно избирательная система и избирательное законодательство (ее правовое оформление) являются тем волшебным ключом, который, в зависимости от целей и задач власти, открывает либо закрывает двери демократии. Именно от избирательного законодательства и от выборов как результата его реализации зависит качественное состояние, пределы и возможности представительных органов — институтов, не только формирующих правила игры, но и ограничивающих исполнительную власть как самую потенциально авторитарную. А значит, именно оно, избирательное законодательство, определяет в итоге эффективность системы разделения властей, конфигурацию, сущность, содержание и порядок взаимодействия всех государственных институтов.

Но ровно по этой же причине, как мы опять-таки говорили, избирательное законодательство является главной группой риска при смене властных приоритетов. Порочный авторитарный круг закольцованных причинно-следственных связей, когда для того, чтобы избираться, надо иметь власть, а для того, чтобы иметь власть, надо избираться, требует специальных беспроигрышных правил политической игры, главным из которых становится порядок организации и проведения выборов. Демократия обеспечивает свободу выбора, но не гарантирует непременный выбор последовательно демократических лидеров. Автократ такой ситуации допустить не может. Ему нужна только победа ради удержания власти, и специально сконструированные условия этой победы непременно будут зафиксированы в избирательном законодательстве. Поэтому, если начинается законодательная блокировка возможности демократической смены власти, впору ставить вопрос о трансформации политического режима. То есть мы предполагаем, что оценка динамики политического режима должна начинаться с оценки трансформации законодательства о выборах и смежных с ними институтов. Такова гипотеза.

Мы фиксировали, что в общей сложности за последние четверть века в избирательное законодательство России было внесено 2630 поправок. В том числе только с мая 2021 года было внесено 166 изменений, а количество редакций Закона «Об основных гарантиях…» перевалило за сотню. Это огромный, трудно воспринимаемый и, на первый взгляд, хаотичный набор норм, уточнений и дополнений к ним. Поправки вносились постепенно на протяжении длительного времени. Иногда казалось, что они носят сугубо тактический характер и обусловлены сиюминутной необходимостью конкретного политического расклада перед очередным избирательным циклом. Однако, оглядываясь назад и имея перед глазами весь массив информации, мы понимаем, что это не так. Весь кажущийся хаотичным комплекс мелких и крупных корректур вполне укладывается в четкую систему, которая позволяет увидеть внутреннюю логику и главные цели политических преобразований.

Первой задачей классификации является систематизация огромного по объему материала, позволяющая увидеть за кажущимся хаосом четко прослеживаемую закономерность.

Второй задачей, естественным образом вытекающей из первой, становится определение качественных признаков этой закономерности и соотношения признаков с выводами уже проведенных научных исследований для усиления их доказательной базы или, наоборот, для их опровержения.

Третьей задачей является выдвижение гипотезы, что данная классификация может быть использована как измеритель для будущих исследований. Мы анализировали поправки в условиях, когда нам уже полностью был понятен авторитарный вектор развития страны. Наша классификация гармонично совпала с выводами политологов, и тогда мы подумали: «А что если использовать ее наоборот»? Можно ли измерять отклонения политических режимов от демократического вектора с помощью уже готовой классификации авторитарных поправок? Допустим, в какой-либо стране появляется поправка из сформированных нами групп. Является ли она тревожным звоночком, свидетельствующим об антидемократической деформации режима, об изменении целей и задач власти, которые еще не проявились явно? Мы предполагаем, что такой системный анализ по различным критериям мог бы стать общеупотребимым маркером, который превентивно, а не post factum позволит выявлять скрытые намерения власти. Приводя классификацию поправок в избирательное законодательство, принятие которых в итоге позволяет трансформировать демократические цели развития государства и демократические институты в их противоположность, мы предлагаем дополнительный инструмент для изучения политико-правовых явлений и процессов. Причем если бы у нас был другой материал для анализа, мы вполне бы смогли создать по этой методике соответствующий маркер и для обратной оценки перехода от авторитаризма к демократии.

Мы выдвигаем гипотезу о том, что содержательная классификация поправок в избирательное законодательство может являться маркером для определения истинных целей и задач власти и соответствующей им трансформации политического режима. «Имеющий уши да услышит, имеющий глаза да увидит»… Смысл этого древнего изречения заключается в том, что истина пребывает рядом с нами. В книге «Логика научного исследования» Карл Поппер утверждает: чтобы считать теорию эмпирически подтвержденной, необходимо продемонстрировать ее пригодность для прогнозирования будущих событий1. Поэтому доказать эффективность этого инструмента должна жизнь и исследования, проведенные с его использованием, если он будет кем-то востребован. Сегодня это особенно актуально для постсоциалистических государств, до сих пор переживающих непростые переходные процессы адаптации к демократии и освоения демократических ценностей. Россия в данном случае взята как образец, поскольку ее избирательная система количественно и качественно претерпела наиболее глобальную трансформацию.

Оговоримся сразу, что помимо прямого внесения изменений в избирательные законы существует немало других способов трансформации избирательного законодательства и электорального поля. Например, толкования правовых норм органами конституционного контроля; подмена закона квазинормативными актами (инструкциями, методическими рекомендациями и др.) и придание этим актам обязательного характера; прецедентные решения судов общей юрисдикции и создание на их основе устойчивой судебной практики; произвольное административное правоприменение, создающее систему деловых обыкновений (обычное право) и др. Все эти способы должны быть предметом специального анализа, и они непременно будут рассмотрены отдельно. В данном случае мы умышленно ограничиваем себя содержательно-предметной классификацией именно прямых законодательных поправок.

Следует также подчеркнуть, что в течение всего периода действия Конституции России 1993 года мы наблюдаем две разнонаправленные и четко разделенные по времени тенденции. Период «дефектной» демократии сильно отличается от двадцатилетнего периода становления и консолидации авторитаризма. Если с 1993 по 2001 год возможности участников избирательного процесса постепенно расширялись2, то с 2000–2001 года мы видим нарастающий обратный процесс. Если до 2000 года формировались законодательные основы для борьбы с фальсификациями и иными грязными технологиями выборов, то в ходе последующей трансформации большая часть этих положений была отменена либо обставлена дополнительными оговорками и условиями и таким образом нейтрализована. Более того, вводилось специальное регулирование, открывающее простор для затруднения контроля избирательного процесса и создания предпосылок для распространения грязных административных практик. Первый период был достаточно внезапно искусственно прерван сменой целеполаганий власти. Объема трансформационного материала этого периода явно недостаточно для достоверных выводов о динамике демократического транзита. Поэтому мы будем анализировать поправки, внесенные в российское избирательное законодательство за последние 20 лет. Именно за эти годы авторитарный транзит прошел практически все свои стадии вплоть до границы закрытой диктатуры (тут дефиниции могут варьироваться). И мы считаем, что имеющаяся фактура вполне пригодна для полноценного анализа.

Предметная классификация поправок, внесенных в избирательное законодательство с 2000 года, позволяет сгруппировать их по нескольким направлениям. Во-первых, по целевому воздействию на конкурентную политическую среду, в которой, собственно, и происходит реальная оценка избирателями своих предпочтений по отношению к политикам. Во-вторых, по воздействию на прозрачность и достоверную результативность выборов. Более тонкая настройка исследовательского зрения дает возможность увидеть, какие поправки характерны для этапа захвата власти, а какие свойственны авторитарному режиму в период, когда он переходит к обороне (консолидации) с целью удержания властных позиций. И эта настройка по времени очень близка к оценкам политологов.

Итак, практически все поправки можно отнести к одной из пяти основных групп:

  • поправки, ограничивающие свободный и равный доступ к выборам коллективных и индивидуальных участников;

  • поправки, ограничивающие равенство субъектов избирательного процесса;

  • поправки, направленные на интеграцию избирательных комиссий в систему исполнительных органов власти;

  • поправки, нейтрализующие возможности общественного контроля на выборах;

  • поправки, трансформирующие избирательную систему в целом и формулу распределения депутатских мандатов;

  • околоэлекторальные поправки.

Рассмотрим их подробнее.

Ограничение круга и возможностей коллективных участников выборов

Первая, самая обширная, группа поправок касается законодательного ограничения свободного и равного доступа к выборам посредством сужения круга участников избирательного процесса. Она включает в себя несколько подгрупп поправок.

Ограничение круга и возможностей коллективных участников выборов состояло в следующем:

  • ограничение участия региональных партий в федеральных выборах, позже ликвидация региональных и межрегиональных партий как борьба с конкурентами в условиях сложносоставного федеративного государства;

  • запрет на избирательные блоки, снизивший возможности участия в выборах малых партий;

  • исключение из перечня субъектов избирательного процесса всех общественных объединений, кроме политических партий;

  • новое законодательство о партиях, кардинальное изменение объема политического поля и его акторов, исключение из перечня субъектов избирательного процесса большинства малых партий в рамках ложно сформулированной идеи о возможности построения эффективной и регулируемой партийной системы сверху;

  • усложнение условий и процедуры административной регистрации политических партий, повлекшее резкое снижение их численности;

  • увеличение формальных требований к партиям и усиление государственного регулирования стало дополнительным механизмом воздействия государства на «нежелательные партии», которое позволило не регистрировать их и не допускать к участию в выборах;

  • последующее вынужденное снижение (после решения ЕСПЧ) требований к численности партий не сняло ограничения на участие в выборах малых партий, поскольку запрет избирательных блоков сохранился;

  • принятие Закона «О противодействии экстремистской деятельности» и введение на его основе внесудебной практики признания общественных организаций экстремистскими с целью последующего недопущения к выборам связанных с ними одномандатных кандидатов;

  • внесение поправок в Закон о некоммерческих организациях с целью ограничения их политической активности под угрозой признания иностранными агентами.

Все эти ограничения в первую очередь осуществлялись посредством трансформации законодательства о политических партиях в органичном сочетании с законодательством о выборах. Параллельно вносились поправки в корреспондирующие законы и в законы, устанавливающие процедуры и ограничения видов деятельности для активностей коллективных участников политического процесса (референдум, публичные мероприятия и пр.).

Большинство изменений из этой группы относятся к начальному периоду современного российского авторитаризма, то есть к периоду его становления и захвата власти, когда автократия формировала политическую систему «под себя». Однако поправки, усложняющие регистрацию партий, и своеобразные правовые изыски типа экстремистских организаций, иностранных агентов, весьма расплывчатого определения политической деятельности и политической активности появились на стадии консолидации как потенциальный маневр на случай обострения политического противостояния. И заработали эти поправки в полную силу не сразу — их юридической ущербности в момент принятия еще не вполне соответствовало состояние правоохранительной и судебной систем. Когда система уже после поправок Конституции «дозрела», тогда они расцвели пышным цветом.

Ограничение круга индивидуальных участников выборов

Это особо интересная позиция среди всех групп поправок. Помните, как элегантно была решена эта задача в СССР после того, как государство отменило функцию диктатуры и классовые ограничения активного избирательного права? В Конституции СССР 1936 года наряду с провозглашением всеобщего равного, прямого избирательного права3 было записано: «Труд в СССР является обязанностью и делом чести каждого способного к труду гражданина по принципу: „кто не работает, тот не ест“» (статья 12). А раз не ест, то и принимать решений не может. И выдвигать своих кандидатов, и сам баллотироваться в Советы не имеет возможности. Не потому, что это запрещено, а просто потому, что кандидатов в депутаты могут выдвигать только трудовые коллективы.

В современной России ограничения выглядят менее элегантно. И это понятно, поскольку все они относятся к тому периоду, когда авторитаризм перешел в стадию консолидации (удержания власти). Изначально они выглядели как точечная борьба с политическими противниками. Но у всякой авторитарной власти по мере ее искусственного продления количество противников увеличивается, а качественно они становятся более изощренными в своей стратегии и тактике, поскольку законодательно усложняются условия политической конкуренции. Следствием ухода с политической арены большинства коллективных участников стал рост активности участников индивидуальных — сильных политиков и активистов, имеющих авторитет у избирателей. Для установления контроля над этим процессом законодатель пошел по пути прямых и косвенных ограничений. Прямые ограничения состояли в установлении ряда избирательных цензов. Как известно, Конституция предусматривает только два возможных основания лишения гражданина пассивного избирательного права: нахождение в местах лишения свободы по обвинительному приговору суда и признание судом гражданина недееспособным.

Но, начиная с 2006 года, избирательное законодательство стало активно пополняться самыми разными видами ограничений.

1. Одним из оснований для лишения пассивного избирательного права стало наличие у гражданина России иностранного гражданства либо вида на жительство или аналогичного документа, дающего право на постоянное проживание в иностранном государстве (2006)4. Поправки игнорировали конституционные принципы равенства прав и свобод граждан и запрет ограничения прав в зависимости от наличия у гражданина России иностранного гражданства5. По состоянию на 2015 год Федеральная миграционная служба России оценивала количество российских граждан, параллельно имеющих иностранное гражданство либо вид на жительство, приблизительно в пять миллионов человек6. Таким образом из участия в избирательном процессе в качестве кандидатов были исключены около 2% российских граждан, причем преимущественно наиболее политически и экономически активных, имеющих достаточно высокий уровень образования и доходов.

2. Под лозунгом «борьбы с криминалом во власти» было введено ограничение для лиц, имеющих неснятую или непогашенную судимость за тяжкие или особо тяжкие преступления (2006)7. Здесь наблюдается определенная корреляция между введением данного ограничения и рядом резонансных (в основном так называемых «заказных» экономических) уголовных дел по статьям за тяжкие и особо тяжкие преступления, фигурантами которых стали оппозиционные политики, правозащитники, борцы с коррупцией и другие общественные деятели. Часть этих дел, в которых ЕСПЧ усмотрел нарушение прав человека, установленных Европейской конвенцией, под любыми предлогами не пересматриваются или пересматриваются формально, без учета замечаний ЕСПЧ и изменения приговоров8. Исходя из того, что ежегодно за тяжкие и особо тяжкие преступления осуждается около 350 тысяч человек9, права выдвигать свою кандидатуру на выборные должности на длительное время лишилось несколько миллионов россиян.

3. Спустя некоторое время ограничения, вводимые только на время до момента снятия и погашения судимости, законодатель счел недостаточными и был введен полный запрет баллотироваться для лиц, когда-либо осужденных за тяжкие или особо тяжкие преступления10, то есть фактически речь шла о пожизненном лишении пассивного избирательного права. Поправка получила обратную силу, распространив свое действие на всех когда-либо осужденных за тяжкие или особо тяжкие преступления11.

4. Ограничением пассивного избирательного права стало наличие осуждения за отдельные составы преступлений. Первыми в число «невыдвиженцев» попали граждане, осужденные за преступления «экстремистской направленности» и имеющие за них неснятую или непогашенную судимость (2010)12. Вводя это правило, парламентарии не озаботились более точной формулировкой без учета того, что особенная часть Уголовного кодекса России вообще не содержит подобной главы. То есть были искусственно созданы условия для самого широкого административного усмотрения при определении круга лиц, ограниченных в пассивном избирательном праве.

5. Ограничения пассивного избирательного права коснулись также тех, кто был подвергнут ответственности за определенные административные проступки — пропаганду и публичное демонстрирование нацистской атрибутики и символики и за производство и распространение экстремистских материалов (2010)13. И это вполне понятно, поскольку привлечение к административной ответственности процессуально проще и оперативно эффективнее. К тому же Конституция и нормы Кодекса об административных правонарушениях предоставляют лицу, привлекаемому к административной ответственности, меньший объем правовых гарантий. Иными словами, подвергнуть лицо административному наказанию проще, чем осудить за уголовное преступление, что позволяет относительно оперативно в случае необходимости «лишить» любого гражданина пассивного избирательного права.

6. В мае 2021 года Дума внесла очередные поправки в Закон «Об основных гарантиях…» и в Закон «О выборах…», о запрете на участие в выборах лиц, причастных к экстремистским и террористическим организациям (ЭТО). Народ немедленно обозвал этот документ законом «против ФБК». В итоге, если к июню 2021 года специалисты оценивали число «лишенцев» пассивного избирательного права в 9 миллионов человек (8% избирателей)14, то к началу 2022 года движение «Голос» (признано иностранным агентом) в своем докладе констатировало увеличение их числа до 10–11 миллионов человек (10% избирателей)15.

Косвенные ограничения пассивного избирательного права

Такие ограничения носят процедурный характер и привязаны к стадиям избирательного процесса. Так, например, в 2002 году из избирательного законодательства была исключена возможность выдвижения кандидатов группой избирателей16. После внесения этой поправки у кандидатов остались только две возможности — выдвижение избирательным объединением либо самовыдвижение. В 2005 году при смене избирательной системы со смешанной мажоритарно-пропорциональной на чисто пропорциональную было ликвидировано и право на самовыдвижение. Так на практике пассивного избирательного права были лишены беспартийные граждане. И хотя для них сохранялась возможность «подачи заявки» в политическую партию с просьбой включить их в список кандидатов, этот порядок поставил их в полную зависимость от воли партийного руководства.

Еще одно косвенное ограничение пассивного избирательного права состояло во введенном в 2005 году пятикратном снижении максимального процента возможного брака при проверке подписных листов. Одновременно был снижен и допустимый предел «запаса»: подписей, которые можно было сдать сверх требуемого для регистрации, — с 25 до 10% от их требуемого числа17. В результате и без того сложная процедура сбора подписей стала практически непреодолимой для самовыдвиженцев и для политических партий, участие которых в выборах могло быть по тем или иным причинам сочтено нежелательным. По утверждению В.Л. Шейниса, «для государства на практике не составляет труда забраковать по самым различным основаниям практически любое количество подписей»18. При этом эффективной процедуры оспаривания результатов проверки подписей не существует. Такой порядок регистрации кандидатов не раз подвергался жесткой критике с самых разных сторон. В ходе массовых протестных акций, прошедших после выборов Государственной Думы Российской Федерации VI созыва, его отмена была одним из основных требований протестующих. В результате законодатель пошел на своеобразную «уступку» и в 2012 году полностью освободил от сбора подписей все политические партии на любых выборах, кроме выборов Президента Российской Федерации19. Но такая поправка, расширяющая возможности политической конкуренции, оказалась для власти крайне неудобной и даже опасной. Она буквально рушила всю удобно устроенную схему ограничения участия в политической борьбе коллективных акторов. Поэтому через два года все вернулось на круги своя — обязательный сбор подписей вернулся на выборы всех уровней, вплоть до муниципальных. Исключения коснулись только партий, списки которых получили мандаты в действующих составах законодательных собраний субъектов Федерации. Тем самым государство практически полностью вернуло себе контроль за процессом регистрации кандидатов и их списков на федеральных выборах.

Создание неравных условий для участников избирательной кампании

Вторая группа поправок направлена на создание неравных условий для участников избирательной кампании. Речь идет о специально сформированной системе преимуществ для одних участников избирательного процесса и, наоборот, создания препятствий для других. В большинстве случаев эти преимущества и препятствия касаются вопросов предвыборной агитации и финансирования выборов. Но не только.

Ярким примером создания преимуществ можно назвать введение режима так называемой «льготной регистрации», когда от сбора подписей при выдвижении кандидатов и списков кандидатов были освобождены политические партии, допущенные к распределению депутатских мандатов на предыдущих выборах того же либо более высокого уровня20. В итоге эти партии и их кандидаты экономили значительный объем финансовых средств и всегда имели преимущество, начиная агитационную кампанию раньше других. Законодатель лукаво обосновал свою инициативу необходимостью поддержки партий, «пользующихся популярностью среди избирателей». Однако в этом случае депутаты оказывались в роли судей в собственном деле — они создавали особые преференции для своих собственных парламентских партий.

В дополнение к правилу о регистрационном неравенстве был создан механизм государственного финансирования партий, набравших определенный процент голосов на предыдущих выборах. Положение о государственном финансировании политических партий, набравших на последних выборах в Государственную Думу не менее 3% голосов либо победивших не менее чем в двенадцати одномандатных округах, было предусмотрено еще в самой первой редакции Закона «О политических партиях», принятого в июле 2001 года21. Эти партии получали ежегодное финансирование в размере 0,005 от минимального размера оплаты труда (50 копеек) за каждый полученный голос избирателя22. Такую же сумму партия получала единовременно за результат выдвинутого ею кандидата в Президенты Российской Федерации, если тот набрал три и более процентов голосов23. С тех пор размеры финансирования менялись неоднократно и всегда в сторону увеличения. Так, в 2005 году «цена голоса» увеличилась десятикратно, до 5 рублей24, в 2008 году — еще в четыре раза, до 20 рублей25, в 2012 году — до 50 рублей26, в 2014 году — до 110 рублей за голос27, причем обычно это происходило в пределах одного года после прошедших выборов. То есть депутаты нового созыва честно отрабатывали свои обязательства перед выдвинувшими их партиями. Последние изменения 2016 года подняли эту цену до 152 рублей28, что в 304 раза выше, нежели цена в первоначальной редакции закона.

Да, конечно, многие страны предпочитают государственную финансовую поддержку политических партий во избежание их зависимости от спонсоров. Правда, государство далеко не всегда берет на себя постоянное финансирование жизнедеятельности партий. Некоторые страны (Германия и США) частично финансируют только предвыборные расходы партий29. Но из всех основных методов прямого государственного финансирования партий только один, применяемый в России и в Латвии, серьезно дискриминирует участников избирательного процесса30.

Таким образом, в вопросах финансирования избирательной кампании была создана ситуация заведомо неравного положения различных партий — участников выборов. Партиям-фаворитам напрямую оказывается финансовая поддержка со стороны государства пропорционально их результатам на последних выборах. Механизм поддержки закреплен в законодательстве о политических партиях, но привязан к их участию в выборах.

Принцип равенства кандидатов и избирательных объединений оказался законодательно ограничен и в сфере предвыборной агитации. Действующий уже более 20 лет Закон «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» дает возможность распространять информацию о кандидатах, замещающих государственные должности, без ограничений, предусмотренных для ведения предвыборной агитации другими кандидатами.

Еще одно ограничение принципа равенства участников выборов в вопросах проведения агитации касается права на бесплатные эфирное время и печатную площадь. По закону, такие время и площадь до 2009 года могли получить любые избирательные объединения. После 2009 года специальной поправкой закона о выборах было введено правило, что этого права могут быть лишены объединения, не набравшие на предыдущих выборах определенной доли голосов (не более 3%)31. Тем самым для них был оставлен только механизм платных публикаций и эфиров.

В итоге в правовое регулирование предвыборной агитации были введены положения, создающие заведомо неравные условия для менее популярных партий и оппозиционных кандидатов, и созданы условия для информационного доминирования кандидатов-чиновников. В то же время их оппоненты лишены не только аналогично широких возможностей для агитации, но и возможности эффективной контрагитации.

Создание системы контроля за деятельностью избирательных комиссий

Третья группа поправок направлена на создание системы контроля за деятельностью избирательных комиссий, то есть структур, ответственных за организацию и проведение выборов.

Формально, с точки зрения закона избирательные комиссии не являются ни органами государственной власти, ни органами местного самоуправления, а представляют собой коллегиальные органы, формируемые совместно государством и обществом32. Правила их формирования определяются государством. Таким образом, государство относительно свободно в выборе одного из двух принципов их формирования — «сверху», когда определенная часть состава комиссии формируется напрямую органами государственной власти и местного самоуправления либо вышестоящими комиссиями, или «снизу», когда членов избиркомов выдвигают собрания избирателей, политические партии и общественные объединения. Отдавая приоритет принципу формирования «сверху», государство таким образом увеличивает в составе комиссий долю административно зависимых от него членов. Кроме того, государство может взять на себя полномочия по утверждению кандидатур, выдвинутых «снизу».

Именно это и произошло с российскими избиркомами. Вопреки закону, в соответствии с которым «избирательные комиссии при подготовке и проведении выборов в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления» (п. 12 ст. 20 ФЗ «Об основных гарантиях…»), формирование комиссий различного уровня было постепенно поставлено в полную зависимость от органов власти. Например, формирование избирательных комиссий субъектов Российской Федерации осуществляется наполовину региональным законодательным (представительным) органом, наполовину — высшим должностным лицом региона (руководителем высшего исполнительного органа власти субъекта)33. В итоге современный статус избиркомов позволил ряду ученых прямо относить их к политическим органам исполнительной власти, управляющим избирательным процессом34.

В итоге государство практически полностью контролирует процедуру формирования избирательных комиссий всех уровней, причем в процедуре формирования изначально заложена политическая основа их деятельности, поскольку «персональный состав комиссий определяется политической составляющей представительных и исполнительных органов, которые принимают участие в их формировании»35.

Но не только порядок формирования приблизил статус избирательных комиссий к органам государственной власти. На комиссии, в первую очередь высшие (Центральную и региональные), были возложены отдельные государственно-властные полномочия. Так, на Центральную избирательную комиссию Российской Федерации с 2005 года возложены полномочия по сбору и проверке всей сводной финансовой отчетности политических партий36. На уровне регионов избирательные комиссии субъектов Федерации были наделены аналогичными полномочиями в отношении региональных отделений политических партий37. Помимо этого, на избирательные комиссии законом были возложены регуляторные функции по определению порядка целого ряда избирательных процедур (трехдневное голосование в условиях карантина, дистанционное электронное голосование и пр.). Законодатель решил, что оперативное правовое регулирование в меняющихся политических условиях проще и эффективнее возложить на контролируемые органы, наделив их соответствующим правом.

В то же время при увеличении полномочий по контролю за партиями вне избирательного процесса были снижены контрольные полномочия, связанные непосредственно с выборами. Так, еще в 2004 году Центральную избирательную комиссию лишили права обращения в Верховный Суд Российской Федерации с жалобами на решения, действия и бездействия, связанные с массовым нарушением прав избирателей. Именно те нарушения, которые Центризбирком как комиссия, организующая федеральные выборы и возглавляющая систему избирательных комиссий, могла бы точнее и оперативнее всего выявлять и пресекать. Тем самым полномочия по пресечению массовых нарушений фактически были полностью переданы органам прокуратуры Российской Федерации, что только усилило возможность влияния на избирательный процесс со стороны органов государственной власти. В дополнение к этому была исключена обязанность комиссии рассматривать на своих заседаниях особые мнения, подготовленные не согласными с решениями комиссии членами. Теперь их роль стала сугубо формальной, их подготовка более не влекла каких-либо юридических последствий38.

Ограничение возможностей общества по контролю за избирательным процессом и защите нарушенных прав

Четвертая группа поправок направлена на ограничение возможностей общества по контролю за избирательным процессом и защите нарушенных прав. Если быть менее вежливыми, эти поправки направлены на осложнение борьбы с фальсификациями и обеспечение дополнительных возможностей для фальсификаций. Они касаются различных форм мониторинга и наблюдения за выборами на всех стадиях избирательной кампании. В первую очередь речь идет о субъектном составе контролеров, об их правомочиях, о формах взаимодействия с избирательными комиссиями, с государством и с местным самоуправлением. Во-вторых, речь идет о правовых последствиях неправомерных действий государства во время избирательных кампаний. И это тоже понятно — если государство заинтересовано в получении определенного, отличного от реального результата на выборах, оно будет стремиться максимально сокращать возможности общественных контролеров и усложнять их деятельность.

С принятием Закона «О выборах депутатов…» 2005 года общественные объединения были лишены права самостоятельного назначения наблюдателей39, а без него такие объединения были поставлены в зависимость от партий и кандидатов, преследующих собственные цели в рамках избирательных кампаний, либо были вынуждены использовать другие способы контроля. Например, направлять на участки своих представителей в качестве сотрудников средств массовой информации, обладающих, впрочем, относительно ограниченным арсеналом прав, связанных непосредственно с наблюдением.

Но даже в статусе сотрудников средств массовой информации представителям наблюдательских объединений удавалось достаточно эффективно фиксировать нарушения. Ответной реакцией государства стало усложнение порядка назначения таких контролеров. С 2015 года было введено требование: будущий представитель СМИ на избирательном участке должен проработать в соответствующей редакции не менее полугода. Общественные наблюдатели оказались вынуждены формировать корпус своих представителей с большим запасом времени, тогда как ранее представитель СМИ мог быть назначен и отправлен на участок непосредственно в день голосования.

Неоднозначная ситуация сложилась и с полномочиями наблюдателей. Даже предоставляя им определенные права, законодатель ограничивал их самыми разными оговорками. Так, например, в 2016 году в Закон «Об основных гарантиях…» 2002 года наконец-то было включено право наблюдателя вести видео- и фотосъемку на избирательном участке. Однако осуществлять ее можно только после предварительного уведомления председателя, заместителя председателя или секретаря комиссии. И только с того места, которое определит председатель комиссии40.

Введение единого дня голосования — тоже одна из мер, имеющая своей скрытой целью усложнение общественного контроля. Когда выборы проводятся одновременно по всей стране в разных регионах, эффективность наблюдения снижается за счет количественной нехватки наблюдателей, распыления их внимания, транспортной досягаемости объектов наблюдения с единовременным увеличением подлежащего анализу объема информации о нарушениях в строго отведенные процессуальные сроки. Возможности наблюдения и защиты нарушенных прав были существенно подорваны введением в 2020–2021 годах растянутого трехдневного голосования (голосования «на пеньках») и внедрением в отдельных регионах дистанционного электронного голосования (ДЭГ). Трехдневное голосование сначала было введено как разовое в условиях пандемии при голосовании за поправки в Конституцию летом 2020 года. Как мы уже говорили, определение порядка этого голосования было делегировано ЦИК. И, видимо, его результаты оказались столь очевидно впечатляющими для власти, что практику решено было распространить и на очередные выборы, причем на тех же регулирующих условиях. ДЭГ, о котором мы непременно будем говорить отдельно, был апробирован на выборах в Мосгордуму в 2019 году и повторен на выборах в Думу в 2021-м. Именно в 2021 году использование ДЭГ вызвало грандиозный скандал, поскольку результаты электронного и бумажного голосования оказались полностью противоположными. В силу своей непрозрачности и невозможности адекватного контроля ДЭГ был подвергнут резкой критике, и его дальнейшее применение было поставлено под сомнение. Вопрос пока не решен, однако вполне вероятно, что обострение внутриполитической ситуации может, наоборот, привести к массовому внедрению ДЭГ как идеального способа достижения властью искомого избирательного результата в условиях невозможности должного контроля системы.

Таким образом в российское избирательное законодательство был вмонтирован целый комплекс мер, направленных на ограничение возможностей общественного контроля.

Манипулирование правилами определения результатов выборов

Пятая группа поправок касается правил определения результатов выборов — выбора избирательной формулы, посредством которой голоса избирателей трансформируются в депутатские мандаты. К сожалению, любая избирательная формула в той или иной степени искажает результаты волеизъявления, и задачей демократического законодательства является максимальное нивелирование этой проблемы. Однако в России группа поправок, наоборот, направлена именно на использование скрытых свойств различных избирательных формул в интересах определенных кандидатов и партий. При этом как полная смена формулы, так и внесение в нее незначительных изменений способны создать условия для вполне легального перераспределения мандатов между победителями.

На протяжении многих лет избирательная формула при формировании персонального состава депутатов Государственной Думы оставалась без изменений — половина депутатов избиралась в одномандатных округах по мажоритарной системе относительного большинства, а другая половина — в общефедеральном округе, по пропорциональной системе, с использованием квоты Хэра, правила наибольшего остатка и 5%-ного заградительного барьера. При этом допускалось блокирование между различными избирательными объединениями. Порог явки устанавливался в 25% от числа избирателей. В бюллетенях присутствовала строка «против всех». Таковы основные элементы формулы, использовавшейся с 1993 по 2003 год. В последующие годы все они были так или иначе изменены.

С принятием Закона «О выборах депутатов…» 2005 года в России была введена полностью пропорциональная избирательная система с использованием квоты Хэра и правилом наибольшего остатка, хотя высказывались предложения и о переходе на метод делителей Империали. Сам по себе отказ от одномандатных округов означал полный переход на партийные выборы и вписывался в логику снижения политической конкуренции, повышения контроля за выборами со стороны государства и обеспечения парламентского большинства для партии власти.

После исключения из избирательного процесса всех общественных объединений, кроме политических партий, и кратного сокращения численности последних возможности выбора у избирателей резко сократились: в бюллетене осталось лишь сильно ограниченное число вариантов выбора. В этих условиях использование при распределении мандатов квоты Хэра усиливало преимущество партии-фаворита. Правда, в стенах парламента озвучивались и более радикальные предложения: о переходе к использованию метода делителей Империали, откровенно способствующего еще большему повышению результата лидирующей партии за счет «аутсайдеров». Но, как уже говорилось, в масштабах парламента, состоящего из 450 депутатов, этот метод был признан недостаточно эффективным.

В 2014 году избирательную систему вновь изменили. Власть была вынуждена вернуть смешанную систему с одномандатными округами, поскольку при резком снижении рейтинга правящей партии сохранение полностью пропорциональных выборов грозило ей потерей парламентского большинства. И наоборот, в сочетании с одномандатными выборами при полностью выстроенной вертикали избирательных комиссий гарантировало сохранение и возможно даже увеличение количества депутатских мандатов.

Несвязанная смешанная система, при которой результаты одномандатных выборов не учитываются при определении результатов выборов по пропорциональной системе, а просто прибавляются к ним, максимально способствовала достижению этой цели, и она была успешно достигнута. В результате правящая партия получила 76,22% мест в Государственной Думе при 54,2% голосов по партийным спискам. То есть использование особенностей избирательной системы в конкретных политических условиях дало суммарное искажение представительности парламента в 22%.

Величина заградительного барьера также была предметом неоднократных изменений в течение нескольких избирательных циклов. Так, еще Законом «О выборах депутатов…» 2002 года было закреплено, что следующие после ближайших выборы 2007 года пройдут с использованием 7%-ного барьера. Закон «О выборах депутатов…» 2005 года это подтвердил. Повышение величины барьера было напрямую связано с задачей ограничения конкуренции на выборах, поскольку преследовало цель выведения из предвыборного процесса ряда политических акторов. Увеличенный барьер должен был гарантировать непопадание в состав Государственной Думы относительно небольших партий, сохранивших государственную регистрацию после партийной реформы. В итоге барьер преодолели только четыре партии, которые на многие годы остались единственными парламентскими, но при этом вовсе не отражали всей палитры политической жизни страны.

В последующие годы после решения ЕСПЧ по делу Республиканской партии против России, в котором величина заградительного барьера была поставлена под сомнение, к этой величине были введены определенные оговорки — нормы о так называемых льготных мандатах для партий, не преодолевших барьер, но набравших тем не менее существенное количество голосов. Так, один мандат полагался партии, набравшей от 5 до 6% голосов, и два мандата — набравшей от 6 до 7%. Передача одного-двух мандатов в масштабах депутатского корпуса в 450 человек была абсолютно бессмысленной, но хоть как-то имитировала демократические процедуры. Впрочем, эти положения ни разу не были использованы. В 2014 году заградительный барьер был возвращен на уровень в 5%, однако при возврате к смешанной несвязанной системе такая мера уже не представляла никаких существенных рисков для партии-фаворита.

Как видим, все эти группы поправок достигли своей цели в такой степени, что Председатель Конституционного Суда России в своем публичном выступлении в прессе вынужден был сказать о необходимости восстановления ситуации, «чтобы у оппозиции была реальная возможность прихода к власти в рамках Конституции, то есть на началах честной политической конкуренции»41. Избирательное законодательство, являющееся по определению ключом к демократии, в полной мере продемонстрировало свои обратные антидемократические свойства при условии определенных целеполаганий и задач власти.

Околоэлекторальные поправки

Шестая группа — околоэлекторальные поправки. Это еще одна очень важная группа поправок, название которой напрямую не ассоциируется с выборами, но ограничивающая инструменты народовластия и принцип сменяемости власти. Речь идет о продлении сроков полномочий президента и парламента, ограничениях права на референдум, перераспределение компетенции в пользу одной из ветвей власти, снятие ограничений на количество избраний высшего должностного лица, усложнение процедур обращения к конституционному правосудию. В группу входят в основном конституционные поправки и поправки в федеральные конституционные законы, непосредственно связанные с выборами или иными видами голосования, которые носят откровенно авторитарный характер. Принятие таких поправок свойственно периодам удержания власти, когда только корректировки электоральных норм становится недостаточно для достижения поставленной цели.

Возможно, наша классификация окажется полезной не только ученым. Бывает, что критерий авторитарности поправок в законодательство как маркер изменений политического режима оказывается важным для всего населения. Даже если эти поправки не носят совсем уж откровенных признаков захвата или удержания власти. Такой маркер обычно срабатывает и без всякой специальной классификации, но только при условии наличия серьезной авторитарной прививки, когда у населения вырабатываются естественные контравторитарные антитела и общественный организм автоматически отвергает любые, даже самые слабые признаки ограничений на смену власти.

Такое бывает. И здесь показательна совсем недавняя (2017) ситуация в Парагвае. Конституция Республики содержит статью 229, в соответствии с которой Президент занимает свой пост в течение пяти лет, и этот срок не может быть продлен. Такая статья появилась после 34-летнего правления диктатора А. Стресснера, как важная гарантия от возвращения к авторитаризму. В 2016 году депутатам обеих палат Конгресса с подачи бывшего и действующего президентов была предложена конституционная поправка, дающая право Президенту (и вице-президенту) выдвигать свою кандидатуру второй раз подряд либо после пропуска одного срока президентских полномочий. В ночь на 31 марта 2017 года голосование по поправке состоялось на закрытом заседании Сената. «За» поправку проголосовало 25 сенаторов из 45.

Наутро новость о ночном голосовании вызвала взрыв возмущения. Демонстранты окружили здание Конгресса в Асунсьоне, прорвали оцепление полиции и подожгли парламент. Волнения распространились и на другие части страны и длились почти неделю. В результате поправка была заблокирована и отменена.

Comments
0
comment
No comments here
Why not start the discussion?