Из книги «Выборы строгого режима»
Задачи обеспечения специального представительства, соответствующего целям определенного политического режима, всегда решались и решаются с помощью избирательного законодательства или создания специальных избирательных практик. Сформированный по различным правилам состав парламента будет в большей или меньшей мере учитывать волеизъявление граждан и обеспечит тот уровень представительства, который соответствует целям и задачам власти. Насколько полученный парламент будет опираться на авторитет избравшего его общества, в какой мере результаты выборов будут запрограммированы — все это может быть предопределено избирательным законодательством. Таким образом, на основе исследования трансформации избирательных систем отдельных стран вполне могут быть сделаны выводы не только о самом их состоянии, но и о прогнозах эффективности функционирования сформированных на их основе парламентов. И наоборот — одним из главных показателей того, каким будет избирательное законодательство или по каким направлениям будет проходить его трансформация, является истинное назначение парламента и его место в системе разделения властей.
Последние 20 лет в России наблюдаются одновременно три процесса: интенсивная перманентная трансформация избирательного законодательства, стойкое последовательное снижение электоральной активности граждан и рост недовольства парламентом при одновременной внешней активизации деятельности высшего представительного органа власти, сопровождающейся снижением качества законов. Априори ощущается зависимость между всеми тремя процессами. Однако ощущение не есть доказательство. Для исправления сложившейся ситуации нужен как минимум их системный анализ и попытка выявления взаимосвязи и взаимозависимости.
С самых первых строк этой книги мы говорим о том, что главной целью свободных и справедливых выборов является формирование уполномоченного органа, который принимает от имени населения общеобязательные правила поведения и является противовесом (контролером) исполнительной власти. Но если в условиях либеральных демократий выборы работают как инструмент смены власти, отражая меняющиеся общественные интересы, то управляемые выборы в условиях авторитаризма служат сохранению существующего положения вещей, помогая правителям оставаться у власти1 посредством искусственно формируемых парламентов, послушно меняющих правила игры под нужды автократов. Сохранение инкумбентов у власти является приоритетной целью и достигается любой ценой.
Именно избирательная система, объективизированная в избирательном законодательстве, в значительной степени предопределяет роль, место и значение парламента в системе демократического конституционализма. Одним из основных критериев этой системы является «институциональное устройство для принятия политических решений, в котором индивиды приобретают власть путем конкурентной борьбы за голоса избирателей»2. К. Поппер писал, что «при демократии народ может сместить правительство без кровопролития. Таким образом, если те, кто обладает властью, не охраняют социальные институты, обеспечивающие меньшинству возможность проводить мирные изменения, то их правление является тиранией»3. Эти утверждения применительно к избирательному праву подробно анализирует М.А. Краснов в своей статье «Избиратель как должность»4.
Несмотря на французское происхождение слова «парламент», его родиной принято считать средневековую Англию, где в XIII веке на фоне экономических трудностей и ослабления власти короля парламент возник как орган сословного представительства, включавший в себя крупных феодалов (лордов), представителей графств и городов, а также высшее духовенство. Эти сословия составляли социальную базу верховной государственной власти — власти монарха — и количественно находились в существенном меньшинстве.
Первоначально основной задачей парламента являлось ограничение абсолютной власти монарха по решению наиболее болезненных вопросов для представленных в нем сословий — налогообложению, распоряжению казной и объявлению войны. Все эти вопросы, которые изначально были лишь частными случаями участия сословий в законотворчестве, тем не менее заложили основную законодательную функцию парламента. Впоследствии спектр законодательных проблем, требовавших участия парламента, только расширялся, пока в итоге не стал практически неограниченным.
Помимо права на участие в издании законов, разделенного с королем, за первое столетие своего существования английский парламент закрепил за собой еще одно важнейшее полномочие, составляющее основу парламентаризма и по сей день, — право осуществлять контроль за высшими должностными лицами государства. В том числе выступать в роли квазисудебного органа в рамках процедуры импичмента5.
Даже в условиях расцвета абсолютизма в Англии в XIV–XV веках парламент тем не менее не был ликвидирован. И хотя его роль существенно сократилась, функция контроля за установлением налогов сохранилась. Именно оттуда берет свое начало главный принцип налогового права — «нет налогов без представительства». Опуская несущественные для целей настоящего исследования детали длительного противостояния между парламентом и монархом в XVI–XVII веках, следует отметить, что его итогом стала Славная революция 1688 года, окончательно определившая Английское государство как конституционную монархию. Изданный в 1689 году Билль о правах окончательно закрепил ограниченность королевской власти властью парламента. Согласно положениям Билля о правах, провозглашались незаконными приостановление действия законов или их исполнения и взимание налогов и сборов в пользу Короны, если на такие действия не было согласия парламента6. Одновременно окончательно закреплялось совместное участие и парламента, и короля в законодательном процессе: «Все, что Их Величествам благоугодно и на что они изъявили согласие, должно быть объявлено, узаконено и установлено властью настоящего Парламента и должно действовать, сохранять силу и пребывать законом этого Королевства на вечные времена»7. Закон, таким образом, не мог быть принят без участия парламента, хотя его принятие и требовало согласия монарха.
Схожие модели парламента получили распространение и в ряде других стран: во Франции, Испании, Нидерландах, Польше и Венгрии8. И примерно в такой концептуальной модификации парламент просуществовал до наших дней. За ним сохранился безусловный приоритет в сфере законотворчества, широкие полномочия по контролю за высшими должностными лицами и опора на социальную базу в виде групп населения, участвовавших в формировании представительного органа. Безусловно, с течением времени и по мере сокращения количества государств с монархической формой правления происходило расширение законодательных полномочий парламента. Вплоть до того, когда его участие в законотворчестве стало не просто одним из условий, но единственной формой принятия законов. За главой государства осталось лишь право их подписания или наложения вето. Параллельно шел процесс последовательного расширения социальной базы парламента, завершившийся включением в эту базу всех совершеннолетних граждан.
Иными словами, парламент возник как инструмент ограничения власти монарха в отдельных вопросах, наиболее чувствительных для сословий, формировавших социальную базу власти. Способом ограничения стало вовлечение в процесс принятия законов представителей сословий. Помимо законодательной функции парламент взял на себя функцию контроля за деятельностью исполнительной власти в целом.
Одновременно с постепенным ослаблением правящих сословий произошел количественный и качественный рост буржуазии, заявлявшей свои права на участие в принятии государственно-властных решений и претендовавшей на роль новой социальной опоры власти. Именно отсюда возникла необходимость изменения способов формирования парламента — перехода от сословного представительства к территориальному и, в итоге, к общенациональному. Так постепенно парламент преобразовался в орган народного представительства. Главным сущностным содержанием парламента является его представительный характер. Именно он позволяет этому органу, являющемуся своеобразной уменьшенной моделью общества на определенном этапе его развития, обеспечивать приемлемо мирное консолидированное согласование интересов при принятии государственно-властных решений. Представительный характер — это то самое эволюционно выявленное предназначение парламента, при утрате которого он теряет свой изначальный смысл и перестает выполнять свои функции.
Но парламент — не просто коллегиальный орган народного представительства, он является ничем не заменяемым институтом-балансиром в системе разделения властей, обеспечивающим тонкое согласование интересов государства и общества. Причем по мере расширения социальной базы власти роль и значение парламента возрастают, поскольку он становится выразителем интересов все более широкого круга лиц. И тогда место теории представительного правления занимает теория парламентаризма9.
Парламентаризм — это уже не просто правление, основанное на более или менее достоверном представительстве интересов населения при принятии государственно-властных решений. Это особая система государственного руководства обществом, которая характеризуется разделением труда, законодательной и исполнительной ветвей власти при привилегированном положении парламента. Такое привилегированное положение парламента обеспечивается порядком его формирования и наличием специальных охраняемых прав по определенному кругу вопросов.
Поэтому важнейшими основами современного парламентаризма являются свободные и справедливые выборы в совокупности с разумным функциональным разграничением полномочий между ветвями власти при наличии взаимной системы сдержек и противовесов. Естественно, оба этих «кита», на которых стоит парламентаризм, теснейшим образом взаимосвязаны и взаимозависимы. Но все же первоочередную определяющую роль в процессе формирования авторитетного парламента с должным уровнем народного представительства играет именно порядок организации и проведения выборов (избирательная система), формализованный в избирательном законодательстве. Именно избирательное законодательство определяет круг участников, правила предвыборной борьбы и порядок преобразования волеизъявления избирателей в конкретный результат — в персональный состав парламента. То есть речь идет об условиях доступа граждан к участию в управлении делами государства. Чем свободнее и справедливее эти условия, тем авторитетнее будут решения парламента и доверие к нему общества, поскольку достоверность результатов выборов порождает взаимную ответственность друг перед другом избирателей и избранных. И наоборот, чем менее свободны и справедливы выборы, чем дальше от общественных ожиданий окажется состав парламента, тем доверие к его решениям и приятие их субъектами правоотношений будет ниже. В итоге снижение доверия к парламенту может трансформироваться в отчуждение населения от государства и возникновение напряженности.
Парламентаризм не может существовать без парламента. Сильный, авторитетный и полновластный парламент является его основой. Но парламент без парламентаризма существовать может, потому что качество парламентаризма — высшее свойство настоящего парламента — может быть им утрачено. Слабый или зависимый парламент не может в полной мере реализовывать свои функции таким образом, чтобы обеспечивать полноценное существование системы парламентаризма. Правда, тогда он становится парламентом совершенно другого рода — относительно представительным учреждением, выполняющим законодательные функции.
Еще опаснее, когда некий орган, называемый парламентом, на деле становится его полным симулякром при конституционном закреплении принципа разделения властей и других демократических институтов. К сожалению, такая ситуация характерна для многих постсоциалистических стран, провозгласивших демократические основы своего развития, но не успевших адаптироваться к истинному содержанию и смыслу демократических процессов. Эти страны стремятся демонстрировать приверженность демократическим ценностям и принципам, реализуя на деле совершенно иные государственно-властные практики. Сегодня политологи активно дискутируют по вопросу о том, к какому виду политических режимов относятся подобные системы, называя их гибридными или псевдодемократическими10. Однако вряд ли у кого возникает сомнение, что по-настоящему демократическими подобные режимы не являются.
Настоящим демократическим политическим режимам в условиях республиканской формы правления или ограниченной монархии современного типа парламентаризм необходим. Такие страны нацелены на формирование максимально представительных парламентов для учета актуального мнения общества при выработке общеобязательных правил поведения. Бесконфликтное взаимодействие власти и общества, равно как и высокая эффективность правореализации возможны только в условиях достижения консенсуса при принятии и исполнении общеобязательных правил поведения. В условиях консенсуса государству выгодно и несложно брать на себя и реализовывать обязательство самоограничения воли и прозрачности своих институтов.
Однако ряд государств, которые в последнее десятилетие ХХ века одномоментно восприняли и конституировали весь накопленный и выстраданный другими странами набор демократических избирательных принципов и стандартов, начали поворачивать вспять в их трактовке и в практическом применении с целью размывания народного представительства и монополизации единоличной власти.
Конечно, основой парламентаризма являются не только выборы. Утрата парламентом качеств парламентаризма зависит не только от них. Разграничение полномочий между законодательной и исполнительной властями также играет огромную роль в определении места и роли парламента. Тем не менее порядок формирования представительных органов (избирательная система как реализация правил, установленных избирательным законодательством) остается одним из важнейших факторов, определяющих его значение и эффективность функционирования. Поэтому реальные цели псевдодемократических режимов, направленные на укрепление исполнительной власти в ущерб представительной, как правило, достигаются именно путем длящейся перманентной трансформации избирательных законов. То есть без явно видимых переворотов. Эта постепенная трансформация внешне не так сильно заметна, нежели явные конституционные поправки, но при этом с ее помощью может быть вполне успешно достигнут искомый результат — лишение парламента качеств парламентаризма, превращение его в послушный придаток исполнительной власти или в симулякр представительного органа.
Процесс последовательной демократизации избирательного права в мире и осмысление его критериев были долгими и непростыми. В разных странах этот процесс проходил по-разному. Его сопровождали подъемы и спады, вплоть до некоторого увядания парламентаризма и снижения роли представительных учреждений. Но по мере накопления прогрессивных избирательных практик ситуация начала выравниваться — парламенты, сформированные по новым стандартам, постепенно начали возвращать свои утраченные позиции (Франция, Финляндия, США, Израиль)11. В любом случае зависимость эффективности парламентских систем от качества избирательного законодательства на сегодняшний день можно считать доказанной.
Формула, которая была выработана в результате этого долгого пути, зафиксирована в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Звучит она так: «проводящиеся с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти»12. На самом деле это не просто фраза. Это условия для формирования максимально представительного парламента, состоящие из довольно жестких принципов и стандартов, определенных специальными межгосударственными органами13. В этих стандартах содержатся требования, которым должны соответствовать избирательное законодательство и избирательные практики для обеспечения свободы и справедливого характера выборов представительных органов власти. Поэтому избирательный процесс и применяемую в государстве избирательную систему, которая должна основываться на международных избирательных стандартах, уже нельзя считать прерогативой только национального законодательства. Находясь в постоянно интегрирующемся мире, государство не может игнорировать общечеловеческие ценности и накопленный другими государствами и межгосударственными объединениями опыт.
В зависимости от политических режимов (способов достижения истинных целей власти) парламенты или те органы, которые условно именуются парламентами, различаются. В демократических политических режимах они имеют неодинаковый, но в любом случае широкий круг полномочий. В недемократических политических режимах представительные органы власти чаще всего представляют собой марионеточные, симулякры или вообще отсутствуют14. Круг их официальных или реальных полномочий сужен. В частности, в персоналистских режимах лидер вынужден постоянно ослаблять представительные институты власти из-за боязни создать себе сильных конкурентов, способных ограничить его власть15.
Для создания марионеточного органа или парламента-симулякра нет никакого смысла иметь демократическую избирательную систему. Вернее, марионеточный парламент невозможно сформировать с помощью демократических выборов. И наоборот, парламент, по всем критериям отвечающий требованиям парламентаризма, невозможно создать путем несвободных и неконкурентных выборов.
При определении функционального назначения парламентов и, соответственно, основных параметров избирательных систем политический режим первичен по сравнению с формой правления. В рамках одной и той же формы правления возможны разные избирательные системы и совершенно разное избирательное законодательство. Ярчайшим тому примером является РСФСР — СССР на разных этапах своей государственности. Так, советская республиканская форма правления в условиях политического режима диктатуры пролетариата (1918–1936) предполагала совершенно определенный состав представительных органов власти. Для формирования такого состава требовалось полное отстранение от участия в выборах всех «эксплуататоров» (лиц, использующих наемный труд), духовенства, офицеров царской армии и членов императорского двора, а также не вполне равного представительства крестьянства по сравнению с рабочими в Советах.
В условиях республики трудящихся (1936–1988) к участию в принятии государственно-властных решений допускались (наделялись пассивным избирательным правом) только работающие граждане. Поэтому кандидатов в депутаты Советов могли выдвигать исключительно трудовые коллективы. Какие-либо другие законодательные ограничения избирательных прав были отменены. Но при конституционно закрепленном авторитарном режиме16 руководящей и направляющей роли КПСС высший представительный орган власти — Верховный Совет СССР — мог быть только марионеточным, искусственно сформированным законодательным органом, собиравшимся два раза в год на свои торжественно-парадные заседания для одобрения уже принятых решений (указов Президиума Верховного Совета) или формального, бездискуссионного голосования за полностью подготовленные законы. Поэтому реальных выборов при всей внешней избирательной свободе в этот период в стране не было. Выдвижение кандидатов происходило по разнарядке сверху по утвержденным нормам представительства (возраст, пол, профессия, образование, национальность, партийность), а само голосование было безальтернативным. Именно поэтому в словарях и в учебниках Верховный Совет не именовался парламентом, а парламентаризм и разделение властей отрицались как буржуазные учения и были заменены на теорию «Советов — работающих корпораций».
Но как только цели и задачи власти сместились в сторону демократизации политической системы и смены политического режима, ситуация изменилась кардинально. В рамках той же самой формы правления была немедленно проведена реформа избирательной системы, прошли свободные альтернативные выборы и был избран высший представительный орган власти, который только по названию ассоциировался с прежним Верховным Советом, но при этом отвечал основным признакам парламентаризма. Его называли парламентом со стеклянными стенами, поскольку все его заседания, дискуссии и голосования были прозрачными и доступными всему населению страны.
Равно как обратная смена целей и задач власти от демократии к авторитаризму в начале нового тысячелетия в рамках одной и той же демократической Конституции повлекла за собой всю цепочку авторитарных действий и результатов — через последовательное ограничение политической конкуренции посредством трансформации избирательного законодательства к формированию непредставительного зависимого органа, не способного выполнять парламентские функции, но по названию остающегося парламентом. Как уже говорилось, честные выборы автократы выиграть не могут, так как их интересы расходятся с общественными. Зато контролируемые выборы являются эффективным инструментом кооптации оппозиционных или псевдооппозиционных сил в контролируемые легислатуры. Они представляют собой некий форум, доступ к которому контролируется, где требования оппозиции не перерастают в акты противодействия режиму, где работа над компромиссами ведется без ненужного общественного внимания и где достигнутые соглашения будут подаваться облеченными в законную форму.
«Кормить и править» — вот формула автократии. Именно на таких принципах существовала советская номенклатура в условиях тотального дефицита и общего крайне низкого качества услуг. У нее был особый, обусловленный уровнем ее лояльности и местом в иерархии доступ к благам17. Это называется кооптацией элит для стабилизации политического режима. Кооптация элит предполагает включение элит более низкого уровня или потенциальных соперников в состав привилегированного класса. Одновременно создание институтов кооптации позволяет дробить оппозицию. Считается, что чем успешнее режим способен кооптировать элиты, тем выше вероятность того, что он будет существовать больший период времени. Чем в большей степени «правила игры», составляющие основу политического режима, позволяют кооптировать элиты более низкого уровня и потенциальных конкурентов правящей группы, тем в большей степени можно говорить о его способности поддерживать стабильность и давать отпор вызовам. Управление кооптированными элитами часто передается доминирующей партии.
Законодательные органы идеально подходят для кооптации. Правитель может выбрать группы, которым будет предоставлен доступ к потоку информации о выполнении соответствующих договоренностей и контроль над ними, для выстраивания основы лояльности режиму. Например, король Иордании Хусейн предложил «братьям-мусульманам» — умеренной исламской группе — влиять на образовательную и социальную политику в обмен на сотрудничество с режимом. Польские коммунисты неоднократно высказывались за участие некоторых католических групп в политической жизни. Так, в 1990 году бывший первый секретарь ЦК Польской объединенной рабочей (коммунистической) партии Эдвард Герек в одном из интервью сказал, что он вынужден был предоставить места в Сейме значительной группе католических депутатов в количестве 25%. Это позволяло нам, продолжил Герек, «расширить политическую базу власти»18.
Прямая передача диктатором материальных благ и привилегий своим сторонникам и создание ограниченных «придворных» органов государственной власти — малоэффективные средства для установления надежного и долгосрочного контракта между правителем и элитами. У обеих сторон есть возможности и стимулы его нарушить. Власть диктатора не будет ограничена институтами, которые он сам создал и укомплектовал. А членам правящей верхушки выгоднее занять место диктатора, нежели существовать за счет его подачек, которые, к тому же, он может в любой момент отобрать.
Институт регулярных выборов является инструментом осуществления этого доступа по определенным и понятным правилам и гарантией того, что контроль передан правящей партии на длительный период времени. Доступ к национальным органам власти ценнее, чем доступ в консультативный совет при диктаторе: привилегии выше, а опасностей лишиться их меньше. Разумеется, диктатор будет по-прежнему иметь возможность сместить опасного политика, но слишком частое повторение подобных действий было бы опасным нарушением контракта с уже объединенными в мощную организацию элитами. Институт выборов как свод установленных правил будет привлекать в ряды правящей партии новых политиков, которые хотят со временем достигнуть более высоких позиций. Пока правящая партия удерживает монополию на распределение властных позиций, у рядовых политиков есть мощный стимул служить ей, а лояльность партийной верхушки поддерживается существованием институализированного наследования лидерства, обеспечиваемого теми же электоральными институтами19.
Не вполне представительный парламент и тем более парламент, состоящий из лиц, находящихся в определенной зависимости от исполнительной власти, не в состоянии полноценно осмыслить и сформулировать в своих решениях общественный запрос. Парламент, сформированный не по принципу отбора лучших, в еще меньшей степени способен это сделать. Парламент, в котором нет дискуссии в силу отсутствия политической конкуренции, рискует принимать не до конца продуманные и непроработанные решения. Наличие в одном парламенте всех трех факторов одновременно является огромным риском и причиной тотального снижения качества законов.
И это закономерно. Взаимозависимость процессов формирования парламента и результатов его деятельности привлекает ученых во всем мире. Еще более полувека назад об этом писал профессор Оксфорда Карлтон Кемп Аллен: «Законодательная деятельность — это характерный правотворческий инструмент современных обществ, выражающий отношение между личностью и государством. Он, однако, не является отношением, принимающим форму приказа от вышестоящего к подчиненному. Он представляет собой процесс действия и взаимодействия между конституционно организованной инициативой и социальными силами». Следовательно, законодательство представляет собой результат взаимодействия различных социальных сил на конституционной основе. Если орган, ответственный за процесс законодательствования, не сформирован должным образом, то нормальный процесс такого взаимодействия невозможен, а законотворческий результат не будет адекватным и достоверным20.
Позицию К. К. Аллена подтверждают и современные исследователи. Британский политэкономист Эбби Иннес делает однозначный вывод: «После вступления в ЕС стран Восточной Европы систематические попытки отката демократии достигли результата только там, где до сих пор по политическим и экономическим причинам не удалось создать эффективного представительства: в Венгрии»21. Все верно. Иначе и быть не может. Парламентская форма правления является главным барьером на пути восстановления авторитаризма в постсоциалистических странах. Даже при смешанной и президентской формах правления парламент играет огромную роль в любых конституционных трансформациях, приводящих к смене политического режима. Без парламента такие трансформации осуществить невозможно. И поэтому первой и главной мишенью элит, целью которых является создание механизма несменяемости власти, становится именно парламент и порядок его формирования.
Парламент, в котором одна из фракций численно превалирует над всеми другими, будет естественным образом стремиться к сокращению парламентских процедур и упрощению стадий законодательного процесса, хотя именно законодательные процедуры являются специально выработанным человечеством дополнительным фильтром, гарантирующим принимаемые законы от ошибок, дефектов и коллизий. В том числе даже скорость прохождения законопроекта влияет на его качество — чем дольше законодательная процедура, чем активнее его общественное обсуждение, чем больше откликов и замечаний он получает от будущих субъектов правоотношений, тем выше качество итогового документа, выходящего из парламентских стен
Системой кровообращения законотворчества служит конкуренция, а монополия — это инсульт. Поэтому избирательное законодательство должно быть выстроено таким образом, чтобы препятствовать образованию в парламенте устойчивого большинства. Любая фракция, обладающая пакетом голосов 50% плюс один голос, — убийца парламентаризма. Парламент должен быть плюралистическим и состоять из множества фракций и групп, которые будут вступать в коалиции между собой и вынуждать исполнительную власть к сложным переговорным процессам22.
При искусственно сформированном большинстве в парламенте крайне маловероятна какая-либо дискуссия. Фракции, имеющей большинство, для принятия решений не нужен никто — она легко может заблокировать любые инициативы и возражения. Но нельзя забывать, что власть, формулирующая цели и задачи государства сама себе, в своем узком кругу, сильно рискует. В условиях функционирования карманного парламента риск расхождения целей власти с интересами общества очень высок. Это, в свою очередь, с высокой степенью вероятности предполагает уязвимость и неисполнимость ее решений.
Если порядок формирования парламента не обеспечивает ему необходимых представительских качеств, это напрямую влияет на качество выполнения им своих функций и на результаты его деятельности. Кроме того, искусственно созданный зависимый парламент умышленно трансформирует свое избирательное законодательство таким образом, чтобы сформированный представительный орган не был способен нормально выполнять парламентские функции, а являлся бы безвольным придатком исполнительной власти и бессловесным выразителем воли.
Динамика развития современного российского избирательного законодательства свидетельствует о ситуации, при которой неизбежно снижение функциональных качеств российского парламента. Например, выборы 1999 года имеют более высокий индекс представительности по сравнению с выборами 1995 года, а к 2007 году этот индекс опять падает. Такая тенденция свидетельствует о разнонаправленных целях трансформации избирательного законодательства в 90-х годах и после 2002 года23. По результатам выборов Государственной Думы VII созыва примерное суммарное искажение представительности парламента составило 22%.
Только 12% опрошенных россиян считают, что новых парламентских партий России не нужно. Это намного меньше, чем цифры голосования за системные партии на выборах. Даже с поправкой на все накрутки и вбросы процент противников радикально меньше, чем процент сторонников. По последнему опросу ФОМ, за четыре системные партии в сумме выразили готовность голосовать 63% опрошенных. Эту последнюю цифру тоже не надо принимать за чистую монету — мы не знаем, насколько сильно повышают рейтинг правящей партии много раз обсуждавшиеся факторы отказов отвечать, демонстрации лояльности, следования за большинством и т. д. И тем не менее разница в пять с лишним раз говорит сама за себя. Многие из тех, кто на безрыбье готов голосовать за кого дают и даже реально доходит до участков, ощущают себя непредставленными. Да и многие из искренних сторонников той или иной системной партии ощущают ситуацию, когда в политическом спектре не представлены взгляды и интересы большинства сограждан, как некоторый непорядок.
В «системном» политическом спектре нет ни либеральной партии (судя по опросу, ее не хватает 34% избирателей), ни националистической (18%), ни представляющей воззрения православных фундаменталистов, привычно маскирующихся под сторонников «традиционных ценностей» (10%).
В идейном смысле избирателю выбор предоставляется между простой лояльностью действующей власти, которую выражает голосование за «Единую Россию», и ностальгией по СССР, приверженностью советской традиции, которую можно выразить, поставив галочку за КПРФ — единственную, надо отдать ей должное, системную партию, сохранившую худо-бедно хоть какое-то самостоятельное идеологическое лицо. В плане представительства интересов социальных групп представлены бенефициары нефтяного авторитаризма, от силовиков до рабочих оборонных заводов, и, условно говоря, пенсионеры. Не представлены все остальные; собственно, вся активная часть общества: модернизированные горожане с запросом на свободу и уважение к личности, работающие бедные с запросом на достойную зарплату и человеческие условия труда, частный бизнес с запросом на дерегулирование и благоприятный экономический климат, молодые семьи, находящиеся даже в худшем положении, чем старики, но не получающие и половины их поддержки и внимания к своим проблемам. Этот список можно продолжить.
То есть в органе, главной задачей которого является представительство населения, не представлено около 60% политических предпочтений граждан24. Вместо этого в нем искусственно обеспечено большинство в виде определенных политических сил — пассивно-лояльных или активных сторонников права авторитарного типа как возведенной в закон воли господствующего класса, то есть адептов правового регулирования по принципу «принято — извольте исполнять». Этот принцип работает в условиях снижения современных требований к праву и искажения его конституционного (ст. 18 Конституции) назначения. Вместо мерила справедливости и защиты прав человека к содержанию правовых норм применяются совершенно иные критерии — соответствие интересам автократической группировки, стоящей у власти. Соответственно, качество принимаемых законов будет оцениваться с точки зрения именно этих критериев, а не с точки зрения требований, предъявляемых к правовым нормам согласно международным обязательствам государства. С этой точки зрения с позиции верховенства права качество законотворчества будет закономерно снижаться до уровня, когда законы перестанут носить правовой характер. И наоборот, с позиции интересов режима качество обязательных предписаний станет выше, но такие предписания не имеют ничего общего с правом, а носят характер государственного произвола.
Исходя из общепринятых и обоснованных наукой свойств парламента, необходимых для выполнения им своих функций (контрольной, законодательной и представительной), предполагается, что эффективность его деятельности напрямую зависит от персонального состава. Персональный состав, который обеспечил бы парламенту эффективное выполнение его функций, в свою очередь зависит от способа и порядка формирования парламента. Задачи обеспечения специального представительства, соответствующего определенной социальной базе власти и целям определенного политического режима, всегда решались и решаются с помощью избирательного законодательства или создания специальных избирательных практик.
Персональный состав парламента вообще нельзя недооценивать. Депутаты, избранные не по принципу «лучший из лучших», не участвовавшие в жесткой конкурентной борьбе, а получившие свои мандаты путем искусственного отбора, имеют недостаточные мотивации для принятия высококачественных парламентских решений. Для них при голосовании за законопроект определяющим, скорее всего, будет не поиск единственной точной формулы принимаемого правила, а мнение тех, с чьей помощью они получили депутатское место. Это простой человеческий фактор. Именно на него опираются авторы избирательных трансформаций, производимых во имя достижения определенных политических целей. Но этот же фактор, возвращаясь бумерангом, наносит удар по престижу и качеству работы парламента.
Ситуацию тотальной «непредставленности» пытались скорректировать вручную. И действительно, персонально-социальный состав Государственной Думы в течение последних созывов претерпевал некоторые изменения. В нем уменьшилось число «профессиональных политиков» и представителей бизнеса, как федерального, так и крупного регионального (хотя эти две группы по-прежнему остались самыми большими в депутатском корпусе). В три раза сократилась численность группы, обозначенной в таблицах как «прочие» и включающей в себя отчасти случайных людей, попавших в списки в основном по линии Общероссийского народного фронта для демонстрации «социального разнообразия». Резко увеличилось число «бюджетников» и профсоюзных деятелей. В несколько раз выросла численность бывших глав муниципальных образований, особенно среди депутатов, избранных по мажоритарным округам. Почти в три раза больше стало бывших спикеров региональных парламентов, усилилась и представленность региональной номенклатуры. Удвоилось число представителей медиабизнеса, журналистов, космонавтов, расширилась даже и так немаленькая группа спортсменов и спортивных чиновников. Повысилась доля представителей региональных элит, в том числе команд губернаторов25.
Однако искусственная корректировка не дала особого эффекта. Увеличение среди депутатов доли «бюджетников» стало результатом длительного ограничения политической конкуренции, обусловленного заинтересованностью власти, в том числе региональной, в формировании управляемого депутатского корпуса через «бюджетозависимых» кандидатов. В итоге анализ состава Государственной Думы VII созыва показал, что реальное разнообразие интересов вновь оказалось сосредоточено внутри одной фракции «Единая Россия». Состав фракций других партий (во многом по причине общего уменьшения числа «списочных» мест), по сути, сузился до простой формулы «партийная номенклатура плюс отдельные представители крупного регионального бизнеса»26. Очевидно, что никакого совершенствования представительного характера парламента не произошло. Технически реформа привела лишь к очередному увеличению представительства «Единой России» и к образованию мегафракции из 343 депутатов, которую пришлось делить уже не на четыре, как в прошлых двух созывах, а на пять депутатских групп — дабы замаскировать этот среднеазиатский эффект абсолютного большинства, образовавшийся от пересушенной (чрезмерно заниженной административными методами) явки и интенсивного электорального творчества отдельных регионов, добившихся увеличения своего представительства. Даже посты в президиуме Думы и в ее комитетах были распределены так, как будто сохраняется прежняя фракционная пропорция VI созыва, где «Единая Россия» не обладала конституционным большинством.
Длительное искусственное формирование персонального состава парламента, достигаемое путем специальной трансформации избирательного законодательства под запрос личной лояльности и создания условий для беспроблемной реализации любых планов исполнительной (президентской) власти, рано или поздно не могло не привести ни к чему иному, нежели к принципу какократического отбора — то есть к власти худших. Любая яркая и сильная личность не может быть безвольно зависимой и безмолвно послушной. Но именно такие личности априори не могут удовлетворять требованиям такого запроса. Если они случайно и проникают сквозь сито искусственного отбора, то со временем от них избавляются любыми способами, трансформируя под эту задачу законодательство, внутрипарламентские процедуры или создавая специальные административные практики. Ячейки же предварительного отбора становятся все мельче и мельче.
В итоге состояние персонального состава парламента в России довольно точно охарактеризовал Председатель Государственной Думы Вячеслав Володин, в прошлом заместитель руководителя Администрации Президента и соавтор значительной части избирательных реформ последнего десятилетия: «После того, как партии сформировались, стали конкурировать партийные бренды, а не личности. Наполнение партийных списков авторитетными людьми уже стало вторичным. Это плохо очень, потому что качество представительства в Думе стало снижаться»27. Правда, Володин слегка слукавил — количество партий, допущенных к выборам в течение 10 лет, было строго и необоснованно ограничено государством. Отстранение от предвыборной борьбы реальных оппозиционных политических сил как раз и являлось одним из важнейших элементов трансформации избирательного законодательства. Естественно, что в отсутствие политической конкуренции оставшиеся в политическом поле партии перестали заботиться о качестве персонального отбора кандидатов. В итоге VI Государственная Дума стала парламентом с одним из самых низких рейтингов и самым печальным законодательным итогом своей работы.