Skip to main content

Глава 3. Механизмы воздействия избирательного законодательства на представительный характер парламента

Из книги «Выборы строгого режима»

Published onJun 12, 2022
Глава 3. Механизмы воздействия избирательного законодательства на представительный характер парламента

Анализ трансформации избирательного законодательства позволяет сформулировать механизмы воздействия избирательного законодательства на представительный характер парламента. Таких механизмов четыре:

  • первый заключается в выборе законодательной модели избирательной системы, которая в зависимости от целей и задач власти будет направлена либо на совершенствование учета волеизъявления избирателей, либо, наоборот, на его искажение;

  • второй направлен на изменение (расширение или сокращение) избирательного корпуса как социальной базы власти путем введения дополнительных ограничений активного избирательного права либо отмены таковых;

  • третий механизм работает на корректировку условий для политической конкуренции. Он состоит во введении или в отмене ограничений для пассивного избирательного права и создании неравных условий борьбы между кандидатами и партиями;

  • четвертый преследует цель изменения персонально-представительного состава парламента путем выбора формулы распределения депутатских мандатов, которая при определенных законодательных условиях позволяет исказить волю избирателей.

Выбор избирательной системы и ее законодательной модели

Качество функционирования органов народного представительства репрезентативного (выборного) типа зависит от модели избирательной системы, используемой в ходе проведения выборов и определения их результатов1, поскольку в процессе эволюции государственного строительства сами избирательные системы и соответствующие им модели избирательного законодательства изменялись от простых к сложным, эволюционируя в сторону создания условий для формирования максимально представительных парламентов. Это не означает, что все простые законодательные модели нехороши. Даже с их помощью можно обеспечить вполне достаточный уровень народного представительства. Тем не менее исторический опыт показывает, что усложнение избирательного процесса в большинстве случаев было обусловлено стремлением государств учитывать при принятии государственно-властных решений максимальный диапазон мнений и интересов консолидированных общественных страт. Именно на эту цель и были направлены основные изменения в избирательном законодательстве в мире.

Большинство существующих избирательных систем можно отнести к одной из двух групп: мажоритарные и пропорциональные.

Мажоритарные системы исторически возникли первыми, они максимально просты и понятны для избирателя. В избирательном округе проходит один кандидат, набравший относительное (простое большинство), абсолютное (50% плюс один голос) или квалифицированное (специально установленный процент) большинство голосов. Единственный распределяемый в округе мандат достается победившему кандидату. Мажоритарные системы могут применяться и в многомандатных округах — в них побеждает несколько кандидатов, набравших большинство голосов.

Главный недостаток мажоритарной системы заключается в большой потере голосов, поскольку все голоса, поданные за проигравших кандидатов, «сгорают» и никак не учитываются. Причем в мажоритарной системе относительного большинства таких голосов может быть гораздо больше половины. Но даже при использовании мажоритарной системы абсолютного большинства потери могут достигать почти половины от проголосовавших (50% минус один голос). Использование системы квалифицированного большинства, предполагающей поддержку победившего кандидата подавляющим большинством избирателей, отчасти решает эту проблему, но при этом катастрофически снижается результативность выборов, потому что набор с первой попытки, к примеру, 65 или 75% голосов — это трудноисполнимая задача.

Еще один недостаток мажоритарных систем, являющийся одновременно и их достоинством, — это персональный характер выборов. Даже если все кандидаты будут выдвигаться только политическими организациями (например, партиями), это все равно не позволит адекватно отразить в парламенте расклад политических сил в обществе. Выбор избирателей во многом будет определяться личностью кандидата, а не его политической платформой, и голоса получит не тот, кто эффективнее, а тот, кто популярнее в конкретном округе. Плюс в том, что такой депутат в большей мере будет заинтересован в заботе об избирателях и в сохранении уровня своей поддержки. Минус — в потере элемента партийности и политической программности выборов.

Историческим ответом на недостатки мажоритарных избирательных систем стало создание систем иного типа — пропорциональных. Изначально переход к ним был обусловлен поиском путей восполнения учета мнения избирателей, голоса которых терялись в ходе мажоритарного голосования. Как известно, при пропорциональной системе избиратели голосуют не за отдельных кандидатов, а за партийные списки, а места в парламенте распределяются между списками пропорционально количеству полученных голосов. Тем самым потеря голосов избирателей по сравнению с мажоритарными выборами многократно сокращается, поскольку мандаты распределяются и среди списков с малым количеством голосов.

Но и здесь далеко не все оказалось идеальным. Любая пропорциональная система в силу самой своей природы несколько искажает собственную пропорциональность2. Иными словами, итог распределения мандатов всегда несколько отличен от итога голосования избирателей. Это может быть вызвано достаточно безобидными причинами, например невозможностью деления без остатка — никакой нормативный акт не изменит законы математики. А может быть связано с определенными скрытыми свойствами самой системы. В различных системах искажения происходят в разной степени и, что особенно важно, в разные стороны.

Все пропорциональные методы распределения мандатов делятся на две группы: методы квот и методы делителей.

Методы квот предполагают деление общего числа голосов, поданных за все допущенные к распределению мандатов списки кандидатов, на число распределяемых мандатов. Полученное частное, или, собственно, квота, представляет собой число голосов, необходимое для получения одного места в составе парламента. Количество голосов, полученных каждым списком кандидатов, делится на полученную квоту, одинаковую для всех участников. Описанный метод известен как квота Хэра — по имени английского барристера Томаса Хэра, предложившего его в 1855 году3. Так распределяется большинство мандатов, наличие дробного остатка — крайне маловероятно деление без него — влечет дополнительное распределение, осуществляемое по разным правилам. Мандаты могут достаться либо спискам с наибольшими дробными остатками (правило наибольшего остатка), либо спискам с наибольшим числом голосов, приходящихся на каждый полученный по первому распределению мандат (правило наибольшего среднего)4.

Другие методы квот, например предложенные английским юристом Генри Друпом в 1868 году или профессором Базельского университета Эдуардом Гогенбах-Бишофом в 1888 году, отличаются в основном бóльшим числом мандатов, распределяемых на первом этапе, при достаточной схожести итогового результата5. Однако именно квоту Хэра считают одной из наиболее прогрессивных, поскольку искажения воли избирателей при ней минимальны, а все производимые действия легко обосновываются математически.

При использовании методов делителей число голосов, полученных каждым списком кандидатов, допущенным к распределению мандатов, последовательно делится на возрастающий ряд чисел, а количество операций деления зависит от числа распределяемых мандатов. Смысл всех этих манипуляций достаточно прост: найти такой делитель, который при делении на него числа голосов, полученных каждой партией, позволял бы сразу распределить все мандаты. Иными словами, найти «идеальную квоту», дающую деление без остатка. А описанные математические действия — лишь алгоритм поиска, подбор решения6.

В том, на какой ряд чисел производится деление, собственно, и заключаются внешние различия между разнообразными методами делителей. Однако при этой модели в гораздо большей степени заметны различия в части искажения пропорциональности. Наиболее известный и один из самых распространенных методов делителей был создан бельгийским исследователем Виктором д'Ондтом в 1882 году. Метод предполагает деление на возрастающий ряд чисел начиная с единицы. По мнению исследователей, он дает результат, чаще всего мало отличимый от квоты Хэра7.

В 1910 году французский исследователь А. Сент-Лагюе предложил использовать ряд делителей, состоящий только из нечетных чисел, что в итоге благоприятствует спискам кандидатов с меньшей поддержкой избирателей. Модифицированная версия этого метода начинается не с единицы, а с 1,4 и способствует победе средних по популярности списков. Так называемый «датский метод» использует ряд чисел, начинающийся с единицы и возрастающий с каждым шагом на 3 (1, 4, 7 и т. д.)8, и играет на руку менее популярным спискам кандидатов.

Помимо строго мажоритарных и пропорциональных избирательных систем, были разработаны и апробированы системы, объединяющие элементы двух названных групп и условно называемые переходными или полупропорциональными. К ним можно отнести системы кумулятивного и ограниченного вотумов, системы единственного передаваемого и единственного непередаваемого голосов, а также различные варианты преференциального или альтернативного голосования9. Основной идеей этих систем является попытка создания такой формулы, при которой будут сохраняться преимущества мажоритарных или пропорциональных систем, но нивелироваться их недостатки.

Отдельного упоминания заслуживают смешанные избирательные системы, предполагающие одновременное применение двух различных систем при формировании частей или палат представительного органа. Обычно речь идет о совмещении мажоритарной и пропорциональной систем. Смешанные системы можно разделить на две группы: связанные и несвязанные — в зависимости от того, происходит ли взаимный учет результатов по разным избирательным системам при подведении общего итога выборов. В случае с несвязанными, как это следует из названия, такого учета не происходит, элементы смешанной системы применяются независимо друг от друга. Нередко в таких случаях позитивные или негативные аспекты применяемых формул получают кумулятивный эффект. Так, например, несвязанное применение мажоритарной системы относительного большинства и пропорционального голосования за партийные списки кандидатов позволяет партии-фавориту (при наличии такой на политической арене) значительно усилить свой результат за счет кандидатов, победивших в мажоритарных одномандатных округах.

Так, например, выборы Государственной Думы России 19 сентября 2021 года формально выиграла «Единая Россия»: она набрала, по официальным данным, 49,82% голосов, что обеспечило ей 126 из 225 мест по партийным спискам. По мажоритарной части Госдумы она выиграла 198 из 225 мест (действует мажоритарная система относительного большинства, или First-past-the-post). В результате тотальной победы по мажоритарной части общее число мест ЕР составило 324, то есть конституционное большинство. Этот результат хуже, чем на выборах 2016 года, когда ЕР получила 54,2% голосов по партспискам и всего 343 места. При этом всю избирательную кампанию рейтинг «Единой России» оставался стабильно низким и колебался, даже по данным официальной социологической службы ВЦИОМ, на уровне 27–28%.

Такой диссонанс между рейтингами и формальными результатами стал в первую очередь возможен благодаря смешанной несвязанной системе, когда за счет мажоритарной части лидирующая партия может получить гипертрофированное (сфабрикованное) большинство, превышающее ее результат по партийным спискам. Мажоритарная система относительного большинства часто создает «ложное большинство», перепредставляя более крупные партии (давая большинство мест партии, которая не получила большинства голосов), в то же время недопредставляя более мелкие партии. Более того, при этой системе партия может выигрывать выборы, получая меньшинство голосов. Пример — избрание президентами США Дж. Буша-младшего в 2000-м и Д. Трампа в 2016 годах (по этой системе все голоса выборщиков 48 из 50 штатов уходят мажоритарному победителю в штате по той же системе FPTP), хотя они набрали меньше голосов избирателей. В 2019-м и 2021 годах в Канаде Либеральная партия выиграла больше округов, хотя по количеству голосов лидировала Консервативная партия. Региональные партии (которые в России с 2001 года запрещены) также иногда получают пропорционально больше мест, чем их доля голосов. В проигрыше всегда идеологические партии, имеющие ровную поддержку по стране, но без доминирования в конкретной географической зоне (в российском случае при отсутствии фальсификаций проигравшими от такой системы были бы либеральные партии). Как правило, FPTP отдает предпочтение партиям, которые могут сконцентрировать свой голос в определенных избирательных округах (или, в более широком смысле, в определенных географических районах). С другой стороны, партии, которые не могут концентрировать свои голоса в одном регионе (округе), обычно получают гораздо меньшую долю мест, поскольку они «тратят» бóльшую часть своих голосов без шансов на мандат. При такой системе партиям без твердой географической базы трудно выиграть места. На всеобщих выборах в Великобритании в 2017 году Партия зеленых, либеральные демократы и UKIP (Партия независимости Соединенного Королевства) получили 11% голосов, но лишь 2% мест, на выборах 2015 года эти три партии получили почти четверть всех поданных голосов, однако лишь 1,5% мест. Ситуация по мажоритарной части может измениться (перевернуться) только в условиях резкого падения рейтинга «Единой России» ниже первого места и утраты ею административного ресурса. Это иногда происходит на локальном уровне — так, на выборах Законодательной Думы Хабаровского края в 2019 году «Единая Россия» не выиграла ни одного мажоритарного округа10.

Именно смешанная несвязанная система выборов стала важнейшим инструментом автократизации российского политического режима. В 2003 году она позволила «Единой России», получившей 37,6% голосов и проведшей в Думу меньше половины одномандатников, сформировать устойчивое большинство, а в 2016 и 2021 годах сохранять конституционное большинство, получая лишь около 50% голосов по партийным спискам.

Смешанные связанные системы, напротив, конструируются таким образом, чтобы учитывать результаты голосования по обеим системам, обеспечивая тем самым более точное отражение волеизъявления избирателей в результатах выборов и бóльшую представительность формируемого состава парламента. Например, система, применяемая в ФРГ, а также предложенная к введению в России (предложение не получило поддержки в Государственной Думе)11, также включает в себя мажоритарную систему относительного большинства и пропорциональную систему с квотой Хэра. Однако при распределении депутатских мандатов общие результаты партийного списка, преодолевшего заградительный барьер, считаются с учетом количества кандидатов-одномандатников, избранных от той же партии, а не суммируются с ними, как это происходит в несвязанной системе. При распределении партийных мест преимущество дается партийным одномандатникам, как получившим прямую поддержку избирателей в своих округах. Если по результатам списочного голосования партия должна получить больше мест, чем дали ей одномандатники, оставшуюся долю мандатов, причитающуюся данной партии, распределяют среди кандидатов-«списочников». Полученный результат распределения априори не дает одной партии получить в парламенте больше мест, чем ее список получил процентов голосов, либо чем количество выдвинутых от нее одномандатников-победителей. Очевидно, что таким образом можно достичь определенного баланса между необходимостью представления в парламенте политических партий и сильных авторитетных кандидатов с мест, не допуская при этом значительного искажения пропорциональности партийных результатов12.

Конечно, каждое государство выбирает для себя ту избирательную систему и ее законодательную модель, которая представляется ему оптимальной на определенном этапе исторического развития. Но выбор этот во многом предопределяет роль, место и значение парламента в системе государственных органов и в системе конституционализма в целом. Чем адекватнее отражает парламент состояние общества и соотношение в нем реально действующих сил, тем, соответственно, выше будут эти роль, место и значение. И наоборот.

В России за прошедшие четверть века избирательная система поменялась дважды — от смешанной несвязанной к полностью пропорциональной и обратно. Попытки ее усовершенствования в сторону смешанной связанной не увенчались успехом. Результаты, как говорится, налицо. Именно смешанная несвязанная система выборов стала важнейшим инструментом автократизации российского политического режима. В 2003 году она позволила «Единой России», получившей 37,6% голосов и проведшей в Думу меньше половины одномандатников, сформировать устойчивое большинство, а в 2016 и 2021 годах сохранять конституционное большинство, получая лишь около 50% голосов по партийным спискам.

Изменение избирательного корпуса (социальной базы власти)
путем ограничения активного избирательного права.
Избирательные цензы

Круг тех, кто формирует парламент (иными словами, кто может быть избирателем), определяется законодательством. Чем шире этот круг, тем большая часть общества может быть представлена в парламенте и вовлечена в управление делами государства. При максимально широком круге парламент становится более масштабной и всесторонней моделью общества. И наоборот, чем уже круг избирателей, тем меньше реальных общественных интересов будет представлено в парламенте. Расширение или сужение этого круга осуществляется посредством введения или отмены явных и скрытых избирательных цензов — зафиксированных в законодательстве условий наделения лица активным и пассивным избирательным правом. Причем цензы к кандидатам (пассивное избирательное право) всегда традиционно выше, чем к избирателям (активное избирательное право). Они в большей степени касаются вопросов политической конкуренции и поэтому будут рассмотрены специально. Расширение социальной базы представительного органа предполагает постепенное устранение большинства избирательных цензов и переход ко всеобщему избирательному праву.

История цензов. Исторически парламент возник как орган сословного представительства. Поэтому для участия в его формировании требовалась принадлежность к определенному сословию, каждое из которых самостоятельно определяло порядок избрания своего представителя. Сословный ценз на выборах в парламент является основным. «Неравное избирательное право и сословное представительство соответствовали иерархической социальной организации феодального общества и были понятными населению, отражая существовавшие в феодальном обществе представления об управлении государством»13.

Буржуазные революции XVII–XVIII веков кардинально изменили ситуацию. Провозглашая принципы свободы и равенства, государство само себя вынудило пойти на изменения системы представительства уже потому, что «представители всего народа (при всей его неоднородности) не могли избираться таким же образом… что и в сословном представительстве»14. Но и о действительно всеобщем избирательном праве речи пока не было — на место сословного ценза пришел целый набор других. Их постепенная отмена означала включение в процесс формирования парламента новых групп населения. Рассмотрим некоторые, наиболее распространенные цензы.

Вплоть до XX века на национальных выборах полностью и безусловно были лишены избирательного права женщины. Патриархальное устройство общества предполагало, что женщины и мужчины выполняют разные социальные функции, и, соответственно, они наделялись различными наборами прав и обязанностей. Женщины обычно находились в положении зависимости от отца или мужа, и потому их имущественные и гражданские права, в том числе избирательные, зачастую были ограничены по половому признаку. И хотя отдельные государства отказались от этого ценза еще в конце XIX — начале XX века, в качестве универсального международного принципа право женщин принимать участие в выборах было закреплено только в 1948 году с принятием Всеобщей декларации прав человека ООН15. В Российской империи женское избирательное право было впервые введено в 1906 году в пользовавшемся широкой автономией и имевшем свою Конституцию Великом княжестве Финляндском. На всей территории страны оно было введено в 1917 году16. В Португалии с 1911 года могли голосовать женщины, признанные главами семейства, а отдельные случаи наделения женщин ограниченным избирательным правом известны еще с XVIII века.

Еще один широко распространенный в прошлом, но почти не применяемый сейчас ценз — имущественный. Ш.-Л. Монтескье писал о необходимости лишения права избирать тех, кто ввиду чрезмерно низкого положения не способен «иметь свою собственную волю»17. Имущественный ценз заключается в необходимости иметь в собственности или владении имущество на определенную сумму либо уплачивать в местную или государственную казну определенное количество налогов. По мнению Б. А. Страшуна, на заре конституционного строя в этом цензе действительно «был определенный резон, если учесть, что пролетарии и пауперы были совершенно безграмотны», а пролетарии были вынуждены работать по 10–14 часов в сутки, «что самым негативным образом влияло на их умственное развитие»18. Борьба рабочего класса за свои права в совокупности с повышением уровня образования населения привели к тому, что в XX веке имущественный ценз был практически повсеместно ликвидирован. Хотя следы его все же кое-где остаются. Например, в Люксембурге активного избирательного права лишены банкроты. Вместе с тем еще и сегодня ученые высказываются о зависимости уровня гражданской ответственности от статуса налогоплательщика и о самостоятельности уплаты гражданином налогов как способе его взаимодействия с государством19. Следом за имущественным цензом был ликвидирован и ценз грамотности — требование обладания определенным уровнем образования. Он потерял свой смысл с закреплением права на всеобщее среднее образование и общим повышением образовательного уровня.

На сегодняшний день в относительно распространенном виде сохранилось всего несколько цензов. Это, во-первых, возрастной ценз — возможность принимать участие в выборах появляется по достижении гражданином определенного возраста. Традиционно он совпадет либо близок к возрасту совершеннолетия и достижения полной дееспособности (18 лет — 21 год). Ценз имеет своей целью допустить до участия в выборах только тех избирателей, которые способны самостоятельно оценивать и выбирать кандидатов, предлагаемые ими программы и нести ответственность за свои действия. Разумеется, чем выше возраст наделения лица активным избирательным правом, тем большим объемом знаний и жизненного опыта оно будет обладать на момент выборов. Чем возраст ниже, тем более избиратель подвержен действию информационных технологий и влиянию своих близких — тем менее самостоятелен его выбор. С другой стороны, этот ценз может быть манипулятивно использован для отстранения от участия в принятии государственно-властных решений наиболее активной и критически настроенной части общества — молодежи.

Еще один ценз — ценз гражданства. Он означает, что для участия в выборах лицо должно быть гражданином данного государства (в некоторых случаях также требуется истечение определенного срока после натурализации). Этот ценз является самым распространенным, поскольку устойчивая политико-правовая связь между лицом и государством, называющаяся гражданством (подданством), предполагает заинтересованность избирателя в определенном политическом курсе государства как в последствии сделанного им выбора. Вместе с тем в современном мире этот ценз становится все менее жестким. Само по себе состояние лица в гражданстве (подданстве) того или иного государства уже не рассматривается как залог его заинтересованности в результатах выборов.

На первое место при определении избирательного статуса начинает выходить место жительства, к благополучию которого избиратель также должен стремиться. К примеру, в Российской Федерации к участию в местных выборах и референдумах на основании международных договоров допускаются граждане иностранных государств, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования20. И это вполне логично, поскольку на местном уровне не определяется политический курс государства и его судьба. На этом уровне решаются вопросы местного значения, в которых заинтересованы именно реальные жители административных единиц вне зависимости от того, к какому гражданству или подданству они относятся.

Однако пока еще тенденция отмены ценза гражданства в России находится в зачаточном состоянии. Куда дальше в этом направлении пошел европейский законодатель, прямо закрепивший, что гражданин любой из стран Европейского союза, имеющий вид на жительство в другой стране ЕС, получает равные с местными жителями избирательные права по участию в муниципальных и общеевропейских выборах. Можно предположить, что логика здесь того же порядка: если лицо постоянно проживает на определенной территории, оно становится лично заинтересованным в ее развитии и благополучии.

Хотя есть и обратные примеры. А именно: ситуация с цензом гражданства сложилась в Латвии и Эстонии21. После распада Советского Союза в этих балтийских странах, в отличие от других бывших союзных республик, не был реализован так называемый «нулевой вариант» предоставления гражданства, при котором все жители республик, не имеющие гражданства иного государства, автоматически получали гражданство по месту жительства. Так, по решению Верховного Совета Латвийской Республики от 15.10.1991 года гражданство Латвии было признано только за лицами, являвшимися гражданами Республики до ее присоединения к СССР, и за их потомками, иными словами, всего за ⅔ населения. Оставшаяся треть населения (около 730 тысяч человек), проживавшего по состоянию на 1 июля 1991 года на территории Латвии и не имевшего иного гражданства, кроме гражданства СССР, приобрела уникальный статус «неграждан». Эти люди не являются апатридами с точки зрения Конвенции «О сокращении безгражданства», но при этом они не признаются гражданами Латвии22.

Аналогичная ситуация сложилась и в Эстонии, где 30 марта 1992 года был признан действующим Закон о гражданстве 1938 года. Была создана юридическая фикция того, что данный закон не прекращал своего действия в течение всего времени вхождения Эстонии в состав СССР. В результате, как и в Латвии, гражданами были признаны только те, кто имел гражданство Республики по состоянию на 16 июня 1940 года, и их потомки. Остальные жители Эстонии стали «иностранцами» со специфическим статусом, который был закреплен отдельным Законом «Об иностранцах», принятым 8 июля 1993 года23.

Исследователи полагают, что одной из причин введения институтов неграждан в Латвии и иностранцев в Эстонии являлось умышленное желание исключить часть населения из участия в формировании национальных парламентов, поскольку обе категории лиц лишены именно и в первую очередь избирательных прав (за исключением местных выборов в Эстонии). Фактически речь шла о русскоговорящем населении (этнических белорусах, русских и евреях), составлявших абсолютное большинство неграждан, и иностранцах. В итоге сформированный в 1992 году парламент Эстонии полностью состоял только из этнических эстонцев. Понятно, что в случае реализации «нулевого варианта» и признания гражданами всех жителей страны, не являвшихся гражданами других государств, исход выборов оказался бы совсем иным, равно как и выбранный политический курс государства. К настоящему моменту большинство иностранцев в Эстонии стали эстонскими либо российскими гражданами. В Латвии неграждане продолжают составлять существенную долю населения — около 12% (примерно 250 тысяч человек)24, и они по-прежнему лишены избирательного права. Правда, следует иметь в виду, что состояние «негражданства» — это уже их собственный выбор, поскольку Латвия создает достаточно возможностей для натурализации. Детям неграждан с недавнего времени гражданство предоставляется по рождению, а для взрослых единственным препятствием является сдача языкового экзамена, бесплатную подготовку к которому обеспечивает государство. Однако неграждане продолжают настаивать на своем праве не знать государственного языка. Кроме того, статус неграждан дает им возможность безвизового пересечения границы с Россией.

Россия пока особенно не злоупотребляет этим цензом. Официально его не существует. Но мелкие манипуляции, особенно при голосовании за пределами страны, все же имеют место. Так, российские загранучреждения организуют коллективную доставку на участки для голосования «безупречного» электората, но при этом могут попробовать отказать электорату «сомнительному» в выдаче избирательного бюллетеня, апеллируя, например, к тому, что у избирателя «не такой» паспорт. В одних странах бюллетень выдают только по загранпаспортам, в других — только по внутренним. На выборах 2021 года предпринимались попытки отказа в выдаче бюллетеня для голосования за депутата по одномандатному округу лицам, зарегистрированным в Москве, поскольку «они могли проголосовать электронно». Стилистика внесенной в Думу новой редакции Закона «О гражданстве» не слишком дружественна к российским гражданам, имеющим оппозиционные взгляды. Если дискуссия вокруг этого закона трансформируется в определенные законодательные положения, мы сможем говорить об ограничении активного избирательного права «несогласных». Но пока рано. Однако некоторые эксперты утверждают, что само по себе законодательное ограничение политической конкуренции является ограничением активного избирательного права — такое косвенное ущемление активного избирательного права через ограничение пассивного. Быть может, ученым стоит посмотреть на данное соотношение повнимательней. Пока же это только гипотеза.

Ценз оседлости предполагает наличие требования о допуске к выборам лиц, проживших на территории данного государства либо региона в течение определенного времени. Это обосновывается тем, что кандидат должен быть заинтересован в судьбе данного государства, региона или населенного пункта. Для возникновения такой связи необходимо, чтобы лицо там проживало, причем постоянно и долго. Тогда оно по-настоящему осознает себя частью местного сообщества и принимает решения исходя из этого.

Другой достаточно распространенный ценз — ценз наличия судимости либо нахождение в местах лишения свободы. Во многих зарубежных странах лица, отбывающие наказание в местах лишения свободы по приговору суда, ограничены в избирательном праве или лишены его. В Австрии, Бельгии, Франции, Германии, Греции, Италии, Люксембурге, Мальте, Нидерландах, Норвегии, Польше, Румынии и Турции существует ограничение избирательного права заключенных. В Армении, Азербайджане, Болгарии, Эстонии, Грузии, Ирландии, Латвии, Лихтенштейне, Молдавии, Российской Федерации, Словакии и Великобритании заключенные лишены права голоса. В соответствии с § 45 Уголовного кодекса ФРГ 1871 года лишение пассивного избирательного права осуществляется на срок от 2 до 5 лет. § 22 разд. 2 Положения о порядке проведения выборов в Национальный Совет Австрии 1992 года (Nationalratswahlordnung 1992) предусматривает лишение осужденных избирательного права на 6 месяцев. В Китае политических (в том числе и избирательных) прав пожизненно лишаются лица, совершившие контрреволюционные преступления, а также осужденные к смертной казни и бессрочному лишению свободы25.

Правда, в ряде случаев речь идет только о таких преступлениях, за совершение которых предполагается наказание в виде лишения свободы, и лицах, получивших такое наказание. Так, например, осужденные за тяжкие преступления не могут голосовать в большинстве американских штатов, в Италии и Греции автоматически лишаются права голосовать осужденные к пожизненному лишению свободы, в Болгарии, Нидерландах, Люксембурге и Словакии — приговоренные к сроку 10 лет и более. Лишение избирательного права выступает в данном случае в качестве дополнительной меры наказания, не назначаемой судом, но установленной законом. Из-за этого ответственность становится неперсонифицированной, накладываемой в равной мере на лиц, совершивших абсолютно разные по предмету и степени общественной опасности деяния.

Ценз судимости и лишения свободы уже не раз становился предметом рассмотрения в Европейском Суде по правам человека. В его решениях по ряду дел закреплена позиция, согласно которой недопустимо лишение всех лиц, отбывающих наказание в виде лишения свободы, такого важного политического права, как право голосовать на выборах, — необходимо дифференцировать ответственность в зависимости от тяжести совершенного преступления. По логике Европейского Суда, право избирать — это не данная лицу привилегия, которой его можно лишить. Право избирать и быть избранным имеет решающее значение для установления и сохранения основ эффективной и значимой демократии, регулируемой верховенством права. Как следствие, в современном демократическом государстве должна действовать презумпция наделения лица избирательными правами. Их ограничение возможно, но оно не должно сдерживать свободного волеизъявления народа при выборе органов законодательной власти — оно должно отражать или не противоречить цели поддержания целостности и эффективности избирательного процесса26.

При привлечении к уголовной ответственности лицо также может быть лишено избирательных прав по приговору суда. В этом случае лишение прав выступает в качестве дополнительной меры наказания в дополнение к основной, далеко не всегда связанной с лишением свободы, и касается пассивного избирательного права. Зачастую такая мера ответственности сопутствует преступлениям, совершенным при отправлении полномочий публичного должностного лица. Например, российское уголовное законодательство предусматривает возможность лишения лица права занимать определенные должности27 — если речь идет о выборной должности, то фактически происходит лишение пассивного избирательного права. Это наказание прямо упоминается среди мер ответственности за преступления против государственной власти, интересов государственной и муниципальной служб, однако в зависимости от тяжести и общественной опасности совершенного деяния может по усмотрению суда назначаться и в иных случаях. Принципиальное отличие такого лишения избирательных прав от общей привязки к судимости и лишению свободы заключается в персонифицированном характере ответственности.

Помимо вышеперечисленных, существует ряд менее распространенных цензов, таких как религиозный (принадлежность к определенной религии) или моральный (наличие достойной репутации). Моральный ценз может выражаться как в конкретных критериях (например, в Эквадоре не могут голосовать пьяницы и бродяги), так и через оценочные категории (в Пакистане кандидат в Национальное собрание должен иметь «хорошую моральную репутацию», что бы это ни значило)28.

Как уже говорилось, в целом в мире количество избирательных цензов от года к году сокращается. Широкое распространение сохраняют только цензы возраста и гражданства. Существование ценза возраста логически обоснованно, хотя его величина, как было рассмотрено выше, тоже может быть предметом дискуссии. Судьба ценза гражданства постепенно становится все менее определенной. Если раньше принцип «голосуют только граждане» был непреложным, то сегодняшние международные интеграционные процессы требуют в этом вопросе большей гибкости. Налицо осознание рядом стран значения максимального допуска населения к участию в управлении делами государства посредством предоставления им права участия в формировании представительных органов власти.

Изменение конкурентной среды путем ограничения пассивного избирательного права

Избирательным законодательством определяется не только круг обладателей активного избирательного права, но и круг потенциальных избираемых и условия борьбы между ними. Здесь тоже применяются цензы, но уже пассивного избирательного права. При этом требования к кандидатам в большинстве случаев производны от требований к избирателям — чтобы стать кандидатом, лицо как минимум должно быть избирателем.

Цензы пассивного избирательного права призваны устанавливать минимальные критерии будущих народных представителей. Например, для того чтобы занимать выборную должность, применяется минимальный возрастной ценз, то есть к моменту возникновения у него избирательного права быть избранным лицо должно достигнуть определенного возраста. Для различных публичных позиций этот ценз может составлять от 18–21 года до 35–40 лет. Для судей высших судов минимальный возрастной ценз может быть и выше. Повышенные требования к возрасту представляются вполне обоснованными, поскольку для осознанного и взвешенного принятия властных решений нужен определенный жизненный опыт.

Права быть избранным обычно лишены лица, отбывающие наказание в виде лишения свободы. В основе этого ценза лежит стремление не допустить к участию в управлении делами государства лиц, совершивших уголовно наказуемые деяния. Разновидностью его является ценз наличия неснятой и непогашенной судимости. Этот ценз намного более опасен, поскольку может быть искусственно использован для удаления из предвыборной борьбы наиболее серьезных политических конкурентов.

Ярким примером опасности такого ценза является введение в России, начиная с 2006 года, многочисленных поправок в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Сначала ограничения касались только граждан России, имеющих гражданство иностранного государства или вида на жительство за пределами Российской Федерации, затем лиц, осужденных за тяжкие и особо тяжкие преступления и имеющих судимость. Процесс резко обострился в 2012–2014 годах. Предвидя наличие серьезной конкуренции действующему президенту в ближайшем избирательном цикле и пользуясь статьей 55 Конституции, депутаты установили поражение в пассивном избирательном праве для осужденных за тяжкие и особо тяжкие преступления, независимо от факта содержания в местах лишения свободы, на срок, существенно превышающий сроки даже условного приговора. Впоследствии были специально инициированы уголовные судебные процессы, которые не позволили отдельным представителям оппозиции стать кандидатами на выборах, в том числе президентских29. Таким образом ограничение пассивного избирательного права автоматически привело и к ограничению активного: своего кандидата были лишены сотни тысяч избирателей, призвавших в итоге к бойкоту голосования. И хотя в данном конкретном случае речь идет не о парламентских выборах, норма закона вполне применима и к ним. С. А. Цыпляев так охарактеризовал этот российский законодательный экзерсис: «Закон не только ограничивает пассивное избирательное право конкретного гражданина. Он нарушает права носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации — ее многонационального народа (статья 3 Конституции). Затрагивается активное избирательное право всех граждан — народ ограничивается в праве определяться, кто ему нужен в органах государственной власти. Федеральная власть ограничивает волеизъявление народа в целом, что недопустимо»30. Позже, уже после внесения поправок в Конституцию, этот процесс приобрел ползучий расширяющийся характер, когда вновь вводимые ограничения пассивного избирательного права получили обратную силу и стали распространяться фактически на неограниченный круг лиц.

Поэтому, вводя любые ограничения пассивного избирательного права, законодатель должен всегда быть максимально осторожен. При установлении новых цензов необходима самая тщательная проработка вопроса об их целесообразности и оценка потенциальных последствий с учетом текущего состояния общества. Например, исключение из числа потенциальных кандидатов лиц, имеющих второе гражданство, может обернуться исчезновением из числа парламентариев наиболее образованных, успешных и экономически активных граждан, имеющих деловое и интеллектуальное признание в мире. Таким образом, любое ограничение пассивного избирательного права чревато серьезными искажениями нормальной конкурентной среды на выборах и снижением представительности парламента. Тем более опасно целенаправленное введение цензов для искусственного ограничения конкурентной политической среды, приводящее на деле к заведомому манипулированию составом парламента со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Еще одним способом влияния на предвыборную конкурентную среду является состояние правового регулирования по вопросу соблюдения принципа равенства кандидатов и избирательных объединений. Недостаточная или не вполне определенная нормативная формализация положений о равенстве, как правило, приводит к искажению этого принципа на практике и может свести к нулю любые широкие входные критерии в виде низких избирательных цензов. Еще опаснее, когда для определенных участников на законодательном уровне вводятся завуалированные льготы и преференции, а для других — дополнительные трудновыполнимые требования. Например, на старте кампании от одних кандидатов в целях поддержки их выдвижения может потребоваться многотысячный дорогостоящий сбор подписей или внесение избирательного залога, а для других достаточно лишь поддержки определенной политической партии. Равно как преодоление муниципального фильтра, легко осуществимое для одних кандидатов, практически непреодолимо для их оппозиционных коллег. В этих случаях равенство нарушается на этапе выдвижения и регистрации кандидатов.

Однако искажение принципа равенства возможно и на других стадиях избирательной кампании. Например, на самой ранней стадии, при нарезке избирательных округов. В погоне за получением необходимого, но не соответствующего действительности результата выборов порой случаются и весьма абсурдные ситуации. В 1812 году американский политик и сенатор Элбридж Джерри, стремясь предопределить результаты очередных выборов в свою пользу, инициировал переформирование избирательных округов таким образом, чтобы максимально сконцентрировать своих сторонников и искусственно создать им преимущество в большинстве избирательных округов. Созданные им избирательные округа имели столь хитрую форму, что их карта напоминала силуэт саламандры. Отсюда и название этой избирательной технологии — «джерримандеринг», комбинация из имени сенатора и слова «саламандра». Технология также известна как избирательная география31. Вместе с тем, будучи грамотно примененным в ходе проведения выборов по мажоритарной избирательной системе, «джерримандеринг» действительно может обеспечить победу кандидату, не являющемуся лидером предвыборной гонки.

Искажение принципа равенства применяется и позднее, уже в ходе проведения кампании при ограничении, например, доступа к агитационным и финансовым ресурсам. Существует немало способов, прямо или косвенно создающих более выгодные условия для одних участников кампании в ущерб другим. Все они, даже на первый взгляд незначительные, ограничивают конкуренцию кандидатов и оказывают влияние на исход выборов, искажая волеизъявление избирателей. Сформированный в таких условиях парламент вряд ли будет адекватно отражать расклад политических сил и состояние общества и не сможет его качественно представлять.

Дополнительно следует отметить избирательные законодательные модели, которым свойственно отсутствие жестких запретов на создание неравных условий для субъектов избирательного процесса и ответственности за нарушение принципа равенства. Это в том числе касается и процессуальных норм, специально сформулированных для рассмотрения избирательных споров. Такие невольные или умышленные пробелы и дефекты в законодательстве оказывают существенное влияние на снижение политической конкуренции и итоговое искажение волеизъявления избирателей. Поэтому государство, заинтересованное в эффективной деятельности своего представительного органа, должно стремиться и к максимально возможному соблюдению принципа равенства кандидатов.

Можно уверенно констатировать, что использование цензов активного и пассивного избирательных прав граждан — это способы прямого влияния на круг участников избирательного процесса. Такие действия чреваты для государства серьезными политическими рисками, равно как и давление на политическую конкуренцию. Все эти действия невозможно утаить от избирателей. Рано или поздно они разберутся в манипулятивном характере выборов и потеряют интерес и доверие к ним. В период между избирательными циклами это отсутствие доверия к выборам трансформируется в отсутствие интереса и падение доверия к парламенту. Цепной же реакцией этого процесса становится снижение уважения к закону, искажение правосознания и в итоге недоверие к государству в целом.

Другой стороной такой избирательной модели является не вполне представительный парламент, избранный в условиях искусственно ограниченной социальной базы власти и недостоверной политической конкуренции, который в силу особенностей своего формирования не опирается на поддержку населения и не выражает его интересов. Естественно, такой парламент не в состоянии выполнять функцию публичной площадки обсуждения наиболее остро волнующих общество проблем. В итоге государство во взаимоотношениях с обществом постоянно рискует оказаться в ситуации кипящего чайника с запаянной крышкой, не говоря о том, что не вполне представительный парламент не заинтересован в контроле за исполнительной властью и не может выполнять роль балансира в системе государственных органов, что неминуемо приводит к ослаблению государства. Стоят ли подобные риски тех кажущихся временных преимуществ от сиюминутных политических побед?

Изменение персонально-представительного состава парламента путем выбора формулы распределения депутатских мандатов

Формула распределения депутатских мандатов при определенных законодательных условиях позволяет исказить волю избирателей. Избирательные цензы и обеспечение реализации принципа равенства участников избирательного процесса не являются единственными инструментами, с помощью которых государство может влиять на уровень представительности парламента. В обеспечении наибольшего соответствия результатов выборов волеизъявлению избирателей крайне важными остаются правила подсчета голосов и определения на основе этого подсчета персонального состава представительного органа. Задачу призваны решить различные избирательные формулы распределения депутатских мандатов (избирательных систем в узком понимании данного термина), преобразующие получившееся соотношение голосов избирателей в соотношение числа распределяемых мандатов.

Избирательные формулы преобразовывают волеизъявления граждан на избирательных участках в конкретные результаты выборов. Миллионы или тысячи трансформируются в конкретных людей—носителей депутатских мандатов, которые обладают правом голоса в представительном органе. От применения той или иной формулы зависит, как распределятся эти голоса, к каким партиям или персоналиям они отойдут. За столетия развития теории и практики избирательного права были созданы десятки различных формул. Наиболее известны и распространены из них мажоритарные и пропорциональные, но существует также множество полупропорциональных или переходных систем, а также различные варианты их комбинаций. Такое разнообразие свидетельствует о долгом поиске максимально точной формулы, которой, к сожалению, пока так и не изобрели, однако сделали все, чтобы максимально к ней приблизиться.

Поиск привел исследователей к пониманию того, что формулы различаются не только разными величинами погрешностей. Зачастую в них изначально заложен и вектор этих погрешностей — в пользу каких участников выборов будет создаваться преимущество. Например, при пропорциональных партийных выборах одни формулы более благоприятны маленьким и менее популярным партиям, поскольку дают им возможность реально конкурировать с большими и известными, что расширяет политический спектр будущего парламента. Другие формулы, наоборот, «работают» в пользу более крупных партий, увеличивая их преимущество и выводя из игры аутсайдеров. Персональное голосование по мажоритарной системе обеспечивает отражение в составе парламента интересов регионов, однако может обернуться недостаточным представительством меньшинства или оппозиционных сил. И наконец, результат применения каждой формулы может быть скорректирован множеством дополнительных инструментов. Таких, например, как избирательный порог, наличие или отсутствие избирательных блоков, существование избирательного залога и других факторов, усиливающих или ослабляющих политическую конкуренцию.

Сочетание разных избирательных инструментов, объективированных в избирательном законодательстве, может использоваться в манипулятивных целях для формирования определенного состава парламента. Взять, к примеру, метод делителей, созданный бельгийским политическим деятелем маркизом П. Г. Империали в 1921 году. В нем ряд целых чисел-делителей начинается не с единицы, как в большинстве других методов, а с двойки. По признанию самого Империали, метод был специально разработан для искажения пропорциональности и предполагает передачу списку-лидеру одного или нескольких мандатов за счет аутсайдеров32. При формировании общенационального парламента, состоящего из сотен депутатов, преимущество в несколько мест может и не сыграть существенной роли (хотя бывает по-разному). Но региональные парламенты зачастую состоят всего из двух-трех десятков депутатов, и два дополнительных мандата могут полностью изменить весь расклад сил. Разумеется, эти мандаты не возникают из ниоткуда, а отнимаются из результата других списков кандидатов. Для крупных партий (в первую очередь, для лидирующей) прибавка может составить до 10–15% (а в некоторых случаях и свыше 20%); для партий меньшей популярности результат выборов ухудшается в 1,5–2 раза, если вообще не ставится вопрос об их попадании в состав парламента33. Таким образом, степень искажения при определенных обстоятельствах может достигать трети распределяемых депутатских мандатов34.

Что имеется в виду под определенными обстоятельствами? Например, величина избирательного порога (заградительного барьера), который представляет собой установленный законодательством минимальный процент голосов, необходимых партийному списку кандидатов для участия в пропорциональном распределении мандатов35. Хотя сам по себе избирательный порог не может быть однозначно отнесен к механизмам снижения представительности парламента. Напротив, его изначальная функция состоит в формировании не только представительного, но и работоспособного парламента, от участия в деятельности которого отстранены совсем небольшие политические группировки. Последние своим присутствием в лучшем случае не навредят, в худшем и более вероятном — могут послужить причиной раздробленности и нестабильности парламента36. Это фильтр, пропускающий в парламент только те политические силы, которые действительно значимы для общества.

По изначальной своей задумке, избирательный порог должен разрешать противоречие между справедливостью (в виде представительства максимальной доли избирателей) и целесообразностью (в виде эффективно работающего законодательного органа)37. Чрезмерное завышение порога нарушает этот баланс в сторону несправедливости в виде парламента, представляющего интересы меньшей части электората, и нецелесообразности с чрезмерным уменьшением числа фракций и снижением остроты дискуссии. Существенно возрастает доля голосов, которые не учитываются при подведении итогов голосования. При определенном раскладе эта доля может достигать почти абсолютного большинства38. Тем самым сводится на нет эффективность волеизъявления граждан как одно из основных преимуществ пропорциональной системы перед мажоритарной (и особенно мажоритарной системы относительного большинства). Завышение избирательного порога может использоваться в качестве средства политической борьбы. При высоком пороге партии-миноритарии лишаются возможности попасть в состав законодательного органа, а их мандаты распределятся между мажоритариями, усиливая их и без того значимые позиции крупных партий.

Но все не так просто. Если метод делителей Империали и избирательный порог по отдельности являются достаточно эффективными, то при применении в связке они взаимно усиливают негативные эффекты друг друга. Расчеты показывают, что, если полностью отменить заградительный барьер при проведении выборов по пропорциональной избирательной системе с использованием метода делителей Империали, искажение результатов выборов кратно усиливается. Государство, казалось бы, устраняет заслон на пути в состав парламента менее популярных объединений. Однако при таком раскладе метод Империали дает еще большее преимущество лидирующему списку кандидатов именно за счет аутсайдеров, которые становятся дополнительным источником перераспределяемых в пользу фаворита голосов. Получается парадоксальная ситуация. Формально отменяя избирательный порог, законодатель с помощью метода Империали создает такие условия распределения мандатов, когда для реального попадания в состав парламента и получения хотя бы одного депутатского мандата требуется получение большего количества голосов избирателей, чем для преодоления заградительного барьера. Разница между отмененным барьером и его фактической величиной может составлять до нескольких процентов в пользу последнего39.

Еще больший эффект от повышения избирательного порога возрастает при запрете блокирования. При создании избирательного блока несколько партий или иных объединений вместо того, чтобы участвовать в выборах поодиночке, отдельными списками кандидатов, формируют единый список. Распределение мест внутри такого списка решается по соглашению между участниками блока. Блокирование позволяет нескольким небольшим партиям консолидировать своих избирателей для повышения совокупного результата и, при необходимости, для преодоления заградительного барьера. Соответственно, при запрете создания блоков каждый список кандидатов вынужден действовать сам по себе. В этом случае завышение избирательного порога даже на пару процентов становится для них серьезной проблемой. Голоса, поданные за списки, не преодолевшие барьер, пропадают и в результатах выборов не учитываются. Но при этом учитываются косвенно. Так или иначе, по результатам выборов должно быть распределено сто процентов депутатских мандатов, поэтому голоса, не получившие самостоятельного представительства, автоматически распределяются между партиями-победителями пропорционально их результату. В конечном счете это приводит к искажению результатов, когда партия, не набравшая половины голосов избирателей, может получить абсолютное большинство в парламенте.

Таким образом, манипулирование составом депутатского корпуса вполне возможно посредством изменения формулы распределения депутатских мандатов. Приведенные примеры демонстрируют, как с помощью изменения буквально одного-двух положений избирательного закона можно решить судьбу парламентского большинства, не пропустить в парламент какую-либо партию и создать непропорциональное преимущество для другой.

Описанные механизмы, безусловно, не охватывают всех способов воздействия избирательного законодательства на состав будущего парламента. Государство может регулировать систему общественного контроля за выборами, процедуру защиты нарушенных прав, статус избирательных комиссий, организующих и проводящих выборы и подсчитывающих их результаты, доступ граждан к информации о кандидатах и партиях и многие другие аспекты избирательного процесса. Однако рассмотрение этих механизмов позволяет увидеть общемировые тенденции развития избирательного законодательства. Эти тенденции состоят в том, что в целом в мире происходит постепенный отказ от изживших себя цензов активного и пассивного избирательного права. Избирательный процесс в целом выстраивается таким образом, чтобы не допустить неконкурентного преимущества одних участников над другими. Наконец, развитие избирательных формул продолжает идти по пути поиска идеальной модели, максимально учитывающей волеизъявление избирателей и преобразующей его в адекватные состоянию общества результаты выборов. Но, к сожалению, данный подход не является единственным. Так происходит в демократиях. Авторитарные же режимы ищут другие избирательные формулы для своих целей.

Ретроспективный обзор изменений российского законодательства о выборах в целом свидетельствует о том, что курс по реформированию избирательной системы за прошедшие два десятилетия был непродуманным и хаотичным (точнее, ситуативным). Настоящей реформой этот курс назвать нельзя, поскольку любая реформа всегда имеет некие изначально заложенные цели, границы, параметры и принципы. И если цель в отношении места и роли парламента была обозначена четко, то пути ее достижения не только не были просчитаны стратегически, но и вообще складывается ощущение непонимания исполнителями сути и взаимосвязи конституционно-правовых явлений. Похоже, у них просто не было целостного видения процесса. В результате уровень демократии вместе с доверием населения к государству в стране резко снизился. Были искажены конституционные принципы народовластия и политической конкуренции, нанесен ущерб электоральной культуре, культуре демократической дискуссии и законотворческой традиции. Парламентаризм как система фактически рухнул. Или как минимум ему был нанесен настолько серьезный удар, что для восстановления потребуется много времени и сил. Были созданы специальные законодательные условия для несвободных и несправедливых выборов, противоречащих международным избирательным стандартам. Как результат — произошло размывание представительного характера парламента, снижение эффективности и качества законотворчества.

В ходе трансформации избирательного регулирования законодатель порой «шарахался» из крайности в крайность, на ходу и бессистемно меняя правила, что приводило к кардинальной смене курса или к движению по кругу. Как уже было сказано, это касается и выбора самой модели избирательной системы, и внезапного возвращения в 2014 году возможности голосования «против всех» на муниципальных выборах. Естественно, при условии, что такое правило будет принято «на местах»40.

За без малого тридцать лет истории современных российских выборов формула распределения депутатских мандатов на выборах в Госдуму менялась дважды. Сначала в 2005 году со смешанной несвязанной системы (половина депутатов избиралась по пропорциональной системе по квоте Хэра с закрытыми списками и 5%-ным барьером, а другая — в одномандатных округах по мажоритарной системе относительного большинства) Дума перешла на полностью пропорциональную систему (те же закрытые списки с квотой Хэра, но с уже 7%-ным барьером). А в 2014 году, после всего лишь двух федеральных кампаний 2007 и 2011 годов, была возвращена смешанная система, хотя из-за смены ряда сопутствующих характеристик, таких как порог явки, протестное голосование, возможность блокирования и т.п., ее нельзя назвать идентичной. Такие «скачки» туда-обратно на достаточно коротком отрезке времени могут иметь одно из двух объяснений. Возможно, первый переход был совершен с существенными ошибками, из-за чего потребовался «откат» к прошлой версии системы. Однако результаты выборов 2007 и 2011 годов для «партии власти» провальными не назовешь. Либо, вторая версия, и переход к новой системе, и скорый возврат к старой были сугубо ситуативными. Это объяснение представляется более обоснованным. Переход на пропорциональную систему произошел примерно в одно время с ужесточением законодательства о политических партиях, приведшим к сокращению их числа. При этом административно контролировать пропорциональные выборы легче — они, если можно так выразиться, более централизованы. В свою очередь, обратный переход к смешанной системе совпал с падением уровня поддержки «партии власти», когда необходимого электорального результата стало проще достичь с применением мажоритарной системы с ее принципом «победитель забирает все». С другой стороны, уровень административного контроля за выборами стал достаточным для того, чтобы относительно безболезненно для результата «спустить» часть решений в регионы.

Хаос дополняло региональное избирательное законодательство, которое вопреки кодификационным претензиям центра вводило собственное регулирование, порой кратно ухудшающее реализацию принципа формирования представительных органов в результате проведения свободных и справедливых выборов. Так, в 2005–2008 годах в ряде российских регионов была изменена методика распределения депутатских мандатов при проведении выборов по пропорциональной избирательной системе. Если ранее регионы традиционно копировали методику, используемую на выборах в Государственную Думу, квоту Хэра с правилом наибольшего остатка, то теперь ей на смену пришли различные методы делителей. В их числе метод Империали. Будучи примененным в условиях, когда на политической арене есть один явный фаворит, этот метод искусственно увеличивает отрыв партии-лидера за счет партий-аутсайдеров. Иными словами, целенаправленно искажает пропорциональность выборов.

В больших по численности выборных органах перераспределение одного или двух депутатских мандатов обычно не оказывает существенного влияния на соотношение сил между фракциями. В небольших же собраниях, напротив, переход двух мандатов от одной фракции к другой может принципиально изменить весь политический ландшафт. К примеру, на выборах в Московскую городскую думу в 2009 году по методу Империали при 7%-ном избирательном пороге41 распределялось всего 18 мандатов. 15 из них получила партия «Единая Россия», еще 3 — КПРФ. При том же соотношении голосов избирателей, полученных партиями, квота Хэра с правилом наибольшего остатка при 5%-ном пороге, используемая на федеральных выборах, не только сократила бы результат «Единой России» до 11 мандатов, но и дала бы по 2 мандата «Справедливой России» и ЛДПР. То есть в данном случае вопрос стоял бы в том числе о прохождении в состав Думы еще двух политических партий.

Помимо Москвы, метод Империали был взят на вооружение еще в ряде субъектов Федерации, в том числе в Санкт-Петербурге, Республике Марий Эл, Московской и Самарской областях42. Расчеты по ближайшим, следующим за поправками выборам показывают, что в каждом субъекте смена избирательной формулы повлекла серьезное изменение результатов выборов43. При одном и том же соотношении голосов один-два мандата дополнительно переходили к «Единой России», что обеспечивало ей преимущество. На сегодняшний день из всех перечисленных регионов метод Империали при распределении депутатских мандатов сохранился в Московской и Самарской областях, несмотря на принятие новой редакции областных законов44, а также в Республике Марий Эл.