Skip to main content

Часть третья. Способы достижения целей и задач авторитарной власти и их фиксация. Глава 1. Способы трансформации электорального поля для достижения определенных целей и задач власти

Из книги «Выборы строгого режима»

Published onJun 12, 2022
Часть третья. Способы достижения целей и задач авторитарной власти и их фиксация. Глава 1. Способы трансформации электорального поля для достижения определенных целей и задач власти

В целях строительства авторитаризма российские правящие группы успешно создавали и/или использовали в своих целях «правила игры», которые были призваны установить и закрепить наиболее благоприятные для них механизмы господства и усилить неформальные правящие «выигрышные коалиции» вокруг лидеров страны.

Общая характеристика административно-ресурсной избирательной системы

Под электоральным полем мы понимаем не только нормативно установленные рамки выборов, но все условия и состояния избирательного процесса. Когда авторитарные режимы переходят в стадию обороны (удержания власти) и консолидируются, законодательных правил игры может оказаться недостаточно. Реальные рейтинги власти падают, оппозиционные настроения нарастают. Более того, выборы — это такой катализатор креатива, когда на любую государственную уловку, ограничивающую конкурентную среду, изыскиваются легальные способы ее обхода. И это понятно, поскольку жизнь первична по отношению к праву, она богаче и разнообразнее правового регулирования. Как бы ни старались авторитарные или тоталитарные правители устроить окружающую среду по принципу «разрешено только то, что разрешено», такое не удавалось никому и никогда. Именно из этой истины вырос известный советский мем «строгость советских законов компенсируется необязательностью их исполнения». Поэтому, как бы ни хитрило государство, создавая наиболее благоприятные правовые условия для реализации своих электоральных замыслов, этого всегда не хватало, а следовательно, приходилось изобретать дополнительные способы достижения задуманного.

В этих целях действие законодательных поправок было многократно усилено целым набором внеконституционных административных практик, возможность существования которых зачастую была заложена в содержании нормативных правовых актов. В итоге избирательная система России, функционирующая в рамках специально сконструированного под несвободные и несправедливые выборы избирательного права, получила название административно-ресурсной. На самом деле, если давать им точное определение, все российские административные практики в совокупности являются политически-коррупционными (раньше все это описывалось как «грязные» технологии выборов1). В зависимости от конкретных задач в рамках общей цели устранения политической конкуренции специалисты Transparensy International — Russia провели их политологическо-правовую классификацию2, в соответствии с которой были выделены:

  • регуляторный ресурс, предполагающий использование властных полномочий по принятию управленческих решений, которые прямо или косвенно направлены на продвижение конкретных политических интересов (например: использование полномочий по антимонопольному регулированию в целях предотвращения слияния компаний в интересах предпринимателя, финансирующего оппозиционную партию; злоупотребление полномочиями избирательной комиссии в целях отказа в регистрации неугодному кандидату; влияние на формирование состава избирательных комиссий различного уровня и т. д.). Иными словами, искусственное создание неблагоприятных или, наоборот, преференциальных бюрократических условий для интересантов, вовлеченных в политическую конкуренцию. Это может быть практически что угодно: усиленный (ослабленный) финансовый контроль за избирательными счетами со стороны государственных банков; налоговые проверки; контроль (отсутствие такового) информационного поля (СМИ, соцсети); реагирование (нереагирование) на жалобы со стороны участников избирательного процесса; выдача справок, копий, документов и пр. — то есть все то, до чего государство может так или иначе «дотянуться» в ходе реализации избыточных правил и процедур, установленных для избирательного процесса;

  • институциональный ресурс, предполагающий использование труда подчиненных, то есть лиц, находящихся в служебной зависимости, для поддержки политических целей, которые разделяет руководство, — привлечение государственных служащих к избирательным мероприятиям для сбора подписей, работы в штабах кандидатов и партий, разработки предвыборных документов, проведения предвыборных исследований, подготовки и распространения агитационных материалов; использование помещений органов власти, государственных и муниципальных предприятий и учреждений для размещения штабов кандидатов и партий, проведения встреч с избирателями, проведения предвыборных мероприятий, хранения агитационных и иных предвыборных материалов (в случаях, когда в доступе к этим ресурсам отказывается альтернативным кандидатам и партиям); использование инфраструктуры офисов органов власти и государственных и муниципальных предприятий и учреждений (телефонные линии, офисные материалы и оборудование, доступ в Интернет, использование компьютерной техники, использование специализированных баз данных);

  • медийный (информационный) ресурс — использование зависимых средств массовой информации в целях односторонней агитации в пользу проправительственных политических сил (например: прямая или косвенная цензура новостей о ходе избирательной кампании; отказ в предоставлении равного эфирного времени или печатной площади; неравное распределение информации за рамками официально выделенного для агитации эфирного времени или печатной площади);

  • финансовый ресурс как разновидность административного ресурса, который предполагает использование для предвыборных целей доминирующих политических сил, бюджетных средств, средств госкомпаний и публичных внебюджетных фондов и средств частных предпринимателей, зависимых от регуляторного ресурса. В период открытия и первичного наполнения избирательных счетов кандидатов и избирательных объединений наблюдатели, например, многократно фиксировали присутствие в уполномоченных банках (имеющих право открывать и обслуживать избирательные счета) организованных групп в основном пожилых избирателей, вносивших на определенные счета одинаковые суммы «пожертвований от частных лиц» наличными, которые им раздавал старший по группе;

  • силовой и правоохранительный ресурс — возможность использования правоохранительных и иных силовых органов, наделенных полномочиями по принуждению. Одним из самых ярких примеров такого использования являются события во время разрешения судебного спора о снятии с предвыборной дистанции сильного кандидата на выборах главы Ингушетии весной 2002 года. Тогда при рассмотрении этого спора в Верховном суде республики непрошитое и непронумерованное дело было безосновательно и незаконно изъято вооруженными людьми из совещательной комнаты судьи и переправлено на самолете в Верховный Суд России, который буквально на следующий день приступил к его рассмотрению и вынес нужное власти решение3. За прошедшие 20 лет все мы многократно наблюдали использование силового ресурса в избирательном процессе. Это могут быть официальные предупреждения прокуратуры, возбуждение уголовных дел, организация следственных действий по месту жительства кандидатов и в избирательных штабах, изъятие оргтехники, нападение на избирательные штабы с целью уничтожения подписных листов, организация следственных проверок по заведомо недобросовестным жалобам и многое другое.
    Особой формой использования силового ресурса является невмешательство в предотвращение нарушений избирательного законодательства, организованное с помощью институционального или принудительного ресурса;

  • судебный ресурс — особо опасный административный ресурс в ситуации зависимой от исполнительной власти судебной системы, позволяющий легализовать любые правоохранительные, силовые и управленческие практики авторитарных режимов.

О. В. Михайлова выделяет еще и принудительный ресурс, который, в отличие от силового, характеризуется обеспечением массовости явки, а также намеренным искажением результатов голосования4. Речь идет о централизованной доставке зависимого электората к местам голосования (иногда вкупе с организацией «каруселей» — многократного голосования одних и тех же избирателей на разных избирательных участках с внесением их данных в дополнительные списки избирателей). Нередки случаи организованного и подконтрольного голосования военнослужащих, в том числе двойного, когда в воинской части имеется «свой» избирательный участок, а потом по требованию командования отпущенные в увольнение военнослужащие голосуют еще и на «гражданских» участках. Наблюдатели постоянно сталкиваются с жалобами на требования руководителей присылать им фотографии с отметкой в избирательном бюллетене. Много жалоб на принуждение к досрочному голосованию и на давление со стороны избирательных комиссий во время выездного голосования на дому. В последние годы в связи с организацией многодневного голосования и возможностью голосования «на пеньках» распространяется практика голосования на рабочих местах под контролем администрации. Внедрение ДЭГ (дистанционного электронного голосования) немедленно повлекло за собой использование принудительного ресурса и на этом направлении, которое в условиях недостатков системы может оказаться чрезвычайно перспективным для достижения государством авторитарных целей. Эффективное применение принудительного ресурса возможно только при условии отсутствия ответственности за такие действия (вспомним, как была упразднена статья о видах нарушений избирательного законодательства из Закона «Об общих принципах…»).

Но все же всегда в качестве главного и самостоятельного вида административного ресурса отдельно и в первую очередь выделяется законодательный (нормотворческий) ресурс, поскольку он связан с использованием доминирующими политическими силами своих возможностей по участию в законодательном процессе с целью принятия законов, способствующих продвижению их политических интересов. Под законодательным ресурсом понимается формирование в ходе выборов особого, зависимого от исполнительной власти состава парламента (политический уровень административного ресурса), который уже на техническом уровне будет легитимизировать цели и задачи власти. В демократической модели власти термин «злоупотребления полномочиями» обычно не применяется по отношению к законодательной деятельности. Однако практика авторитарных режимов свидетельствует о том, что законотворчество, осуществляемое искусственно созданными и зависимыми от исполнительной власти законодательными органами, является именно таким административным ресурсом для реализации заранее определенных целей и задач. Вспомните эпиграф к этой книге: «Для того, чтобы избираться, надо иметь власть, а для того, чтобы иметь власть, надо избираться». Легальное создание псевдоправовой основы для политического доминирования, очевидно, должно рассматриваться как его неотъемлемая часть, и притом ведущая.

Формирование персонального состава парламента под заранее определенные цели — это тоже вид политической коррупции. Нарушение в виде злоупотребления, допущенное должностными лицами на политическом уровне, в любом случае влечет за собой «существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства». Особенно если имеет место принятие законов, препятствующих развитию политической конкуренции5. Потому что политические решения должны быть исключительно результатом свободной политической конкуренции6.

Выборы — это важнейший институт в любом государстве. Именно поэтому порядок организации и проведения выборов должен определяться только и исключительно законом как высшей формой правовой регламентации. И именно так определяется способ оформления правил проведения выборов в Конституции Российской Федерации (часть 4 статьи 81, часть 2 статьи 96). Эти правила не предполагают иных вариантов их корректировки, за исключением, пожалуй, толкования органами конституционного контроля и прецедентными решениями специально уполномоченных на это судов (например, ЕСПЧ, в силу статьи 3 Протокола № 1 Европейской конвенции «О защите прав человека и основных свобод», закрепляющей право на свободные и справедливые выборы). Поэтому главным среди всех административных ресурсов, безусловно, выступает законодательный. И именно поэтому такое значение для власти имеет персональный состав и степень зависимости парламента от воли основных политических акторов. Но по мере старения авторитарного режима и усталости от него населения законодательных способов регулирования электорального поля для удержания власти может оказаться недостаточно. И тогда оно консолидированно формируется силами всех административных ресурсов. В таких ситуациях наряду с законом создается целый комплекс правовых, псевдоправовых и внеправовых форм, направленных на достижение поставленной цели.

На сегодняшний день можно выделить следующие способы создания специальных правовых условий для организации и проведения выборов в России, которые на практике становятся их внешними правовыми формами:

  • прямое изменение законодательства, подменяющее конституционные основы избирательного процесса;

  • блокирование общественных и законодательных инициатив, направленных на модернизацию и усовершенствование избирательной системы;

  • толкование избирательного законодательства органами конституционного контроля в ущерб избирательным правам граждан;

  • подмена правовых норм квазинормативными актами (инструкциями, методическими рекомендациями и др.) и придание этим актам обязательного характера;

  • прецедентные решения судов общей юрисдикции и создание на их основе устойчивой негативной судебной практики применения избирательного законодательства;

  • основанное на использовании административного ресурса произвольное правоприменение, не связанное с изменениями в нормативно-правовой базе, но создающее систему деловых обыкновений (обычное право);

  • сокращение оснований и возможностей для применения ответственности за нарушения избирательного законодательства;

  • изменение смысла и содержания деятельности избирательных комиссий.

Прямое изменение законодательства

В первой части этой книги мы подробно проанализировали динамику изменений и классификацию поправок российского избирательного законодательства. Эта динамика свидетельствует о том, что законодательный ресурс использовался в авторитарных целях в максимальном объеме. Начиная с 2002 года Закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» изменялся более ста раз7 — в него были внесены 1564 поправки, в Закон «О выборах депутатов…» — 752 поправки, в Закон «О политических партиях» — 314 поправок. Всего в избирательное законодательство внесли 2630 поправок, из них 166 — с мая 2021 года8. Впрочем, даже не пересчитывая количество, можно вполне весомо ощутить разницу в правовом регулировании, просто взяв в руки два варианта бумажной версии любого избирательного закона — небольшую книжечку образца 90-х и толстенный современный том. Очень наглядно!

С помощью оперативно меняющихся под требования очередного политического момента избирательных правил формируется парламент той модификации, которая необходима для реализации властных задач. В данном случае государство злоупотребляет своими нормотворческими полномочиями с целью предопределить будущий состав избирательной гонки, хотя, согласно позиции Конституционного Суда, одним из главных требований к избирательному законодательству является его стабильность как «гарантия равенства граждан при осуществлении ими активного и пассивного избирательного права»9. То есть российское регулирование порядка организации и проведения выборов крайне далеко от стандартов нормальности, равно как и его содержание с точки зрения обеспечения конституционных принципов народовластия, политического и идеологического многообразия, многопартийности и равенства граждан перед законом весьма далеко от совершенства.

Впрочем, нестабильность правового поля и волатильность законодательства — общий признак авторитарных систем. Это связано с тем, что бюрократия пишет законы сама для себя. Если она и конкурирует с кем-то, то лишь сама с собой. Внешние сдержки и противовесы отсутствуют. В демократическом государстве законодательство несравнимо более стабильно, потому что в процесс обсуждения вовлечены все, кого это хоть в какой-то степени интересует. Протащить сквозь такое сито новый закон невероятно сложно. В нашем же случае исполнительная власть имеет возможность реализовать практически любую свою идею. Чем она, соответственно, и занимается.

Наряду с перманентной авторитарной трансформацией правового поля законодательный ресурс использовался для блокировки общественных и законодательных инициатив, которые возникали как закономерный ответ общества на сужение конкурентного политического пространства. Параллельно с процессом трансформации законодательства о выборах эксперты, оппозиционные политики, общественные организации разрабатывали различные предложения, направленные на совершенствование избирательной системы и проведение честных и равных выборов. Эти инициативы касались как отдельных аспектов организации избирательных кампаний (например, возврата строки «против всех» в избирательный бюллетень), так и изменения основных параметров системы. В том числе избирательной формулы и даже кодификации избирательного права10. Однако ни одна из этих инициатив не была реализована специально сконструированным парламентским большинством.

Предложение о возврате в избирательный бюллетень строки «против всех» вносилось в Государственную Думу трижды — группой оппозиционных депутатов и законодательными собраниями двух субъектов Федерации11. И трижды этим законодательным инициативам не удавалось преодолеть даже первого чтения. Впоследствии строка «против всех» все же была возвращена, но в максимально усеченном виде — только на муниципальном уровне и по усмотрению регионального законодателя12.

Подобная судьба ожидаемо постигла и более масштабные предложения, такие, например, как переход на смешанную связанную избирательную систему. Когда в 2013 году «думские мудрецы» решили вернуться обратно от полностью пропорциональной системы к использовавшейся ранее смешанной несвязанной системе13, депутат Дмитрий Гудков совместно с экспертами Комитета гражданских инициатив подготовил проект поправок, предполагавших взаимный учет результатов, полученных партиями по пропорциональной и мажоритарной системам14. При таком порядке определения результатов выборов партия, одновременно выдвинувшая кандидатов в составе списка и в отдельных округах, не смогла бы получить в парламенте мест больше, чем

  • кандидатов от этой партии, победивших в одномандатных округах, либо

  • от процента голосов, полученных списком.

То есть связанная система позволила бы исключить возможность кумулятивного эффекта от недостатков обеих используемых избирательных систем и обеспечила бы более справедливое представительство оппозиционных партий на мажоритарных выборах15. Однако все предложенные Гудковым поправки были отклонены, поскольку в отличие от поправок, которые повышают возможность власти (фактически не разделенной по ветвям и выстроенной в вертикаль) воздействовать на ход и результат выборов и уменьшают возможности оппозиции принимать в них реальное участие, они являлись прямой угрозой для контролируемого состава парламента.

Несколько законопроектов на много лет «застряли» в Совете Думы, который просто не выносит их на голосование. Интересным является случай с «зависшим» на восемь лет президентским проектом. Он был внесен Дмитрием Медведевым незадолго до инаугурации вернувшегося в президентское кресло Владимира Путина в апреле 2012 года и по инерции прошел первое чтение, а потом был заторможен. Проект предусматривал право партии отзывать из избирательных комиссий своих членов с решающим голосом. Отклонить проект президента Дума не посмела, хотя легко отклонила такой же проект, поданный «эсерами» в 2014 году (при этом ведущий комитет дал разные заключения на эти два проекта). Остальные подвисшие законопроекты в основном связаны с муниципальным фильтром, по которому Администрация еще не приняла решение.

Сенатор Владимир Лукин предлагал распространить на Москву и Санкт-Петербург требование о том, чтобы не менее 25% депутатов региональных парламентов избирались по пропорциональной системе. Это не просто естественное требование, это требование отменить крайне вредную норму, которую после ее введения в 2013 году сразу же использовала московская власть. Именно в столицах в наибольшей степени развиты партийные организации, поэтому именно в столицах пропорциональная система востребована в наибольшей степени. Отказ от пропорциональной системы в Москве — ярко выраженное подыгрывание законодателя главному интересанту результатов выборов — исполнительной власти. Проект был отклонен в первом чтении16. И таких примеров можно привести еще много.

Особо показательной является ситуация с разработкой законопроекта «Кодекс о выборах и референдумах в Российской Федерации (Избирательный кодекс России)». С шестой попытки (предыдущие были в 1992, 1994, 2000, 2004, 2007 годах) по инициативе Российского фонда свободных выборов и ЦИК17 в 2018 году к его разработке официально приступил юридический факультет МГУ им. М. В. Ломоносова18. Проект предполагал сведение в единый акт действующего федерального регулирования проведения выборов, в том числе президента и депутатов Государственной Думы, основ организации выборов на уровне субъектов Федерации и местного самоуправления, а также проведения референдумов (за исключением федерального референдума, регулируемого отдельным федеральным конституционным законом). По сути, Кодекс должен был заменить собой ряд действующих законов о выборах19. И хотя еще за десять лет до начала работы над этим проектом уже был готов другой вариант Избирательного кодекса, созданный экспертной группой А. Е. Любарева под эгидой Движения «Голос»20 (признан иностранным агентом), который не только объединял в себе все федеральное регулирования выборов, но предполагал качественную переработку основных параметров избирательной системы и отмену целого ряда ограничительных и запретительных норм, дело так и не сдвинулось с мертвой точки. Кодекс, и даже два, уже готовы. Время неумолимо переместилось в 20-е годы ХХI века, а воз и ныне там.

Толкование избирательного законодательства органами конституционного контроля

Одним из легальных способов трансформации избирательного законодательства является толкование законов о выборах Конституционным Судом России. И это естественно-нормально, поскольку основными целями Суда являются защита основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, а также обеспечение верховенства и прямого действия российской Конституции21. В условиях размывания и подмены конституционных основ избирательного процесса именно на Конституционный Суд возлагается задача по выявлению этой негативной трансформации и противодействию ей. За время, прошедшее с парламентского переворота 2002 года, споры о выборах становились предметом рассмотрения Суда около 200 раз, но только 18 раз рассмотрение заканчивалось принятием постановления по существу. Нет, конечно, нельзя сказать, что Суд полностью не справился с поставленной перед ним задачей, что всегда шел на поводу у законодателя или у исполнительной власти. Среди его решений иногда присутствовали здравый смысл и конституционная идея. Например, когда он обосновывал конструктивное значение протестного голосования для формирования выборных органов22, или подтверждал право избирателей (а не только кандидатов и избирательных объединений) на судебное обжалование нарушений на своих избирательных участках23, или создавал дополнительные гарантии судебного обжалования решений избирательных комиссий об отказе в регистрации кандидата24, или когда обязывал избирательные комиссии уведомлять кандидатов в депутаты о том, что их документы содержат неполные сведения или не отвечают требованиям закона к оформлению документов25.

Вместе с тем по ряду ключевых дел его позиция представляется как минимум спорной, нерешительной и явно недотягивающей до высокого конституционного предназначения. Абсолютно позорным, например, является Определение об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Владимира Кара-Мурзы (младшего), оспаривавшего конституционность положения Закона «Об основных гарантиях…», согласно которому не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства. Вопреки прямым и ясным установлениям Конституции о том, что каждый гражданин России обладает на ее территории всеми правами, предусмотренными Конституцией (часть 2 статьи 6), что гражданин России может иметь иностранное гражданство и что наличие такого гражданства не умаляет его прав и свобод (части 1 и 2 статьи 62), несмотря на наличие в Конституции закрытого перечня ограничений пассивного избирательного права (часть 3 статьи 32), Суд установил, что положение закона «в части, предусматривающей запрет избрания граждан Российской Федерации, имеющих гражданство иностранного государства, в органы государственной власти, не содержит неопределенности и не может рассматриваться как нарушающий конституционные права и свободы заявителя». Причем «установил» он это не Постановлением, а Определением об отказе26 от принятия жалобы к рассмотрению. То есть типа «всем все и так понятно, но я не хочу оставлять следов официального признания такой нормы, соответствующей Конституции».

В другом судебном акте Суд хоть и признал недопустимость пожизненного поражения в избирательных правах, но допустил возможность его выхода за рамки сроков судимости27. На самом деле это решение Конституционного Суда РФ смело можно назвать вторым по тяжести вреда, нанесенного российской избирательной системе, после Определения по жалобе Владимира Кара-Мурзы. Еще в 2006 году законодатель установил запрет баллотироваться для лиц, осужденных к лишению свободы за тяжкие и особо тяжкие преступления и имеющих на день голосования неснятую или непогашенную судимость. В 2012 году этот ценз был сделан пожизненным и получил обратную силу: права быть избранным были лишены лица, «осужденные когда-либо к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений», кроме случаев последующей декриминализации составов.

Спустя полтора года после принятия данная норма стала предметом спора в Конституционном Суде РФ. Суд признал бессрочный запрет не соответствующим Конституции, что, безусловно, хорошо. Однако в то же время Суд, во-первых, счел допустимым само установление ценза по критерию осуждения за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления вне пределов сроков судимости. С опорой на данную позицию законодатель впоследствии заменил пожизненный ценз на ныне существующую конструкцию, в которой ценз действует 10 и 15 лет после снятия судимости за тяжкие и особо тяжкие преступления соответственно.

Во-вторых, Суд дал толкование части 6 статьи 86 Уголовного кодекса РФ о том, что снятие или погашение судимости аннулирует все правовые последствия, связанные с судимостью. Теперь аннулируются только последствия, установленные самим УК, — в других законах государство вольно по своему усмотрению устанавливать последствия судимости и вне ее сроков. Например, в избирательном законодательстве это выразилось в обязанности сообщать сведения о любых когда-либо имевшихся судимостях.

Еще одно менее известное, но очень плохое решение Конституционного Суда, которым он одобрил возможность вносить изменения в основные параметры избирательной системы накануне выборов28.

В январе 2014 года, менее чем за восемь месяцев до дня голосования (и за пять месяцев до начала кампании), была изменена избирательная система на выборах в Московскую городскую Думу: вместо смешанной (сочетания мажоритарной относительного большинства и пропорциональной с закрытыми списками) была введена полностью мажоритарная. Группа депутатов Госдумы оспорила данные поправки, ссылаясь на нарушение стабильности основных составляющих избирательного законодательства — избирательной системы и избирательных округов.

Суд не усмотрел правовой неопределенности в данном вопросе. Законодательство о выборах устанавливает запрет на внесение (или, точнее, на вступление в силу) поправок, изменяющих основные элементы избирательной системы, только на период уже идущей кампании — такие поправки вступают в силу после окончания кампании и применяются на следующих выборах. Такой подход противоречит Руководящим принципам относительно выборов, принятым Венецианской комиссией и запрещающим пересмотр основных параметров системы менее чем за год до выборов. Несмотря на это, Суд не счел возможным ограничить дискрецию законодателя.

В ряде случаев Конституционный Суд самоустранился от решения острых избирательных вопросов.

Например, вплоть до 2015 года очередные выборы депутатов Госдумы проводились в первое воскресенье месяца, в котором истекал конституционный срок, на который был избран предыдущий созыв. Начиная с 1993 года думские выборы проводились в декабре. Это было одним из двух исключений из введенного в 2000-х годах правила о едином дне голосования. Второе (и пока сохраняющееся) — выборы Президента РФ. В 2015 году законодатель внес изменения в заключительные положения новой редакции Закона «О выборах депутатов…», установив, что следующие выборы должны проводиться в третье воскресенье сентября 2016 года, то есть почти на три месяца раньше срока.

Официально новая дата выборов объяснялась желанием привести думские выборы к общей дате с единым днем голосования в сентябре, хотя единый день голосования приходится на второе, а не на третье воскресенье месяца. Более логичной представляется позиция, что такой перенос должен был привести к «сушке» явки избирателей и тем самым к повышению процента участия административно зависимого электората.

Совет Федерации запросил у Суда толкование статьей 96 и 99 с точки зрения изменения конституционных сроков полномочий Госдумы. Несмотря на явную неконституционность переноса, Суд в итоге уклонился от его критической оценки, признав его допустимым при удовлетворении нескольких оценочных критериев: «В конституционно значимых целях, заблаговременно, не влечет за собой отступления от разумной периодичности проведения очередных выборов Государственной Думы и непрерывности ее деятельности и является минимально незначительным»29.

Или еще такое: Закон «Об основных гарантиях избирательных прав…» содержит в себе список действий, квалифицируемых как предвыборная агитация — прямые призывы, выражение предпочтения, описание последствий избрания или неизбрания кандидата и т.п. До 2003 года данный список был открытым: последним пунктом в нем значились «иные действия, имеющие целью побудить или побуждающие избирателей голосовать». При этом и тогда и сейчас избирательное законодательство запрещает сотрудникам СМИ вести агитацию при осуществлении профессиональной деятельности.

Обращение в Конституционный Суд преследовало цель получить четкое разграничение агитации и информирования в СМИ. Однако полученное решение только усугубило путаницу. Суд признал не соответствующим Конституции пункт об «иных действиях», что, впрочем, не сделало список «вариантов» агитации закрытым: в нем осталась не менее неопределенная «деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей»30. Однако при этом Суд оговорил, что противозаконная агитационная деятельность может быть только умышленной. Иными словами, агитация СМИ только тогда является агитацией, когда имеет агитационную цель. А доказывание такой цели — вопрос оценки и усмотрения.

Но даже тогда, когда Конституционный Суд принимал что-то конструктивное по вопросу об избирательных правах, это зачастую ничем не заканчивалось. Например, два правительственных законопроекта, внесенных в Думу на основе решений Конституционного Суда, уже много лет «лежат под сукном» и не выносятся на голосование. Это проект, связанный с Постановлением Конституционного Суда о том, что член территориальной комиссии может иметь вид на жительство в другом государстве («дело Малицкого»), который находится в Думе уже более десяти лет, и проект, реализующий Постановление о возможности обжалования результата выборов бывшим кандидатом в случае воспрепятствования должностными лицами избиркома выдвижению и регистрации кандидата, внесенный в 2019 году. Но Дума уже не в первый раз (вспомним ситуацию с законом о референдуме) считает возможным игнорировать решения Конституционного Суда. Видимо, своей ненастойчивой позицией он заслужил именно такое отношение.

Подмена правовых норм квазинормативными актами. Министерство по делам выборов

Такими актами являются различного рода постановления, методические рекомендации, разъяснения и инструкции, принимаемые Центральной избирательной комиссией России и избиркомами субъектов Федерации. Закон действительно закрепляет за Центризбиркомом право издавать обязательные для исполнения инструкции «по вопросам единообразного правоприменения»31, и они этим активно пользуются. Даже более чем активно. За региональными комиссиями федеральное законодательство такого полномочия не признает, хотя на практике они свои инструкции все же принимают. Нормативных, полунормативных и рекомендательных актов избирательных комиссий очень много. О них написаны научные трактаты32.

А еще избирательные комиссии толкуют избирательные законы33. А еще они издают методические рекомендации34

Акты комиссий детально регламентируют отдельные, и без того чрезмерно забюрократизированные избирательные процедуры. Например, ими утверждаются обязательные к использованию кандидатами и партиями формы документов и детализируется их необходимый для выдвижения набор — вплоть до порядка заверения копии паспорта кандидата и разъяснения, какой «бумагой» какой юридический факт его биографии может быть подтвержден35. Несмотря на то что закон подобные детали опускает, нарушение требований квазинормативных актов воспринимается судами фактически как нарушение закона: раз в законе даны общие положения, которые комиссия в рамках своих полномочий конкретизировала, значит закон подлежит применению в том порядке, что установлен актом комиссии, полагают как суды, так и сами комиссии. Помимо форм документов, комиссии традиционно определяют порядок документооборота финансовых документов, открытия и ведения избирательного счета, составления финансовой отчетности, предоставления бесплатного эфирного времени и бесплатной печатной площади для агитации и т. д., и т. п.

Но делает это ЦИК так, чтобы максимально осложнить проверку избирательных нарушений. Вот, например, регулирование видеонаблюдения на выборах, которое осуществляется в России начиная с 2012 года преимущественно в федеральных, а также в отдельных региональных кампаниях. От выборов к выборам варьируется количество участковых и территориальных комиссий, оборудованных камерами, меняются правила доступа к трансляции. Однако один блок вопросов стабильно остается дефектным на протяжении всех десяти лет. Это вопрос о последующем доступе к видеозаписям с участков. Такой доступ можно получить только с разрешения ЦИК или ИК субъекта Федерации и только на определенный временной интервал, соответствующий предполагаемому нарушению. Доступ к полным записям, с помощью которых можно было бы, к примеру, проверить явку избирателей, априори невозможен. Любая заявка на доступ к записям может быть отклонена по формальным основаниям36.

Или вот пример классической спайки злоупотребления нормотворческим ресурсом в целях произвольного квазинормативного регулирования: в течение 2020 года в избирательное законодательство было внесено несколько поправок, вводящих новые способы голосования (дистанционно, на придомовых территориях, по почте), расширяющих возможности надомного и досрочного голосования, а также допускающих возможность многодневного голосования. Особенностью всех этих поправок является то, что вопросы выбора способов голосования на конкретных выборах и правил проведения такого голосования отданы законом на откуп Центризбиркому (этакая умышленная бланкетная норма). В условиях такой законодательной вольницы ЦИК самостоятельно, своим постановлением решает, какое голосование, как и в какие сроки проводить37.

Например, в 2020 году ЦИК допустил проведение четырех вариантов досрочного голосования: на участке, на дому, на придомовой территории и на выезде в другой населенный пункт, где нет помещения для голосования. При этом досрочное надомное голосование может проводиться одновременно с любой другой «досрочкой». То есть если раньше присутствие наблюдателей в одно и то же время и на участке, и на выезде было необходимо только в день голосования, то теперь это требуется в течение нескольких дней.

Также постановление снизило защиту от фальсификаций на «досрочке». Бюллетени за каждый день и каждый способ голосования подлежали упаковке в отдельные сейф-пакеты. Если при вскрытии такого пакета при подсчете голосов в нем оказывалось больше бюллетеней, чем было выдано, бюллетени автоматически не признавались недействительными (как, к примеру, в случае с переносными ящиками в обычный день голосования). Тогда проводился контрольный пересчет по спискам избирателей, во время которого члены комиссии имели гораздо больше возможностей что-то «исправить».

Дополнительного внимания заслуживает и такой, казалось бы, простой документ, как рабочий блокнот члена участковой избирательной комиссии. Он принимается каждый раз под каждые конкретные выборы и детально регламентирует буквально каждый вздох на избирательном участке. Будучи по своей сути справочником, составленным в помощь членам комиссии, он зачастую буквально подменяет собой закон на участке, являя «истину в последней инстанции». При этом формально он даже не утверждается постановлением Центризбиркома38.

Все это явно излишнее и ненужное, этакий правовой мусор, сильно усложняющий жизнь кандидатам, превращающий выборы в набор тупых бюрократических процедур, которые невозможно исполнить в полном объеме, и лишающий их политического конкурентного смысла. Такая избыточная нормативность — безусловный признак права авторитарного государства. Если мы проанализируем практически любой нормативный правовой акт в таком государстве, мы увидим лишь конкретизированные правила поведения, не несущие целевой нагрузки и существующие обычно в форме точных, не допускающих двоякого толкования или диспозитивного применения предписаний39.

Так из избирательной комиссии ЦИК превратилась в полноценное Министерство по делам выборов. Именно на основе его квазинормативных актов организуется работа всех избирательных комиссий в стране, результаты которой пожинают избиратели, все меньше доверяющие своему государству и его представительным органам.

Создание специальной судебной практики

«Прецедентные» решения судов общей юрисдикции также фактически стали одним из источников правового регулирования избирательного процесса. Не будучи прецедентами в точном значении этого термина, такие решения задают некий общий вектор правоприменения в условиях недостаточной или неоднозначной нормативной базы. В отдельных случаях только благодаря сложившейся судебной практике можно определить степень дозволенного поведения. В то же время дефекты правового регулирования дают судам излишнюю свободу усмотрения, вплоть до принятия в схожих обстоятельствах взаимно противоречащих решений.

Так, например, именно на основе судебных решений формировались многие правила использования в предвыборной агитации объектов интеллектуальной собственности. Избирательные законы содержат лишь запрет на нарушение законодательства об интеллектуальной собственности при проведении предвыборной агитации и санкции за такие нарушения в виде отказа в регистрации, отмены решения о регистрации либо отмены регистрации кандидата или партийного списка40. Сам запрет представляет собой отсылку к положениям четвертой части Гражданского кодекса Российской Федерации и не предполагает какой-либо электоральной специфики регулирования интеллектуальной собственности. Однако она возникает уже из самого факта судебных споров об авторских правах в отсутствие претензий со стороны правообладателей41.

В качестве примера можно привести практику по спорам об использовании в агитации логотипов социальных сетей. Их использование без заключения лицензионного договора с правообладателями на протяжении нескольких лет признавалось нарушением законодательства об интеллектуальной собственности42, хотя сами сети допускают использование своих логотипов в информационных целях — для обозначения способа связи с лицом43. Однако в 2016 году эта практика была изменена решением Верховного Суда Российской Федерации, неожиданно признавшим разницу между агитационным и информационным использованием логотипа, разрешая использование последнего без заключения отдельного лицензионного договора с правообладателем44.

Подобные метания судебных инстанций говорят о конъюнктурности принимаемых решений. Принятие Верховным Судом обзоров практики рассмотрения избирательных споров, систематизация практики в постановлениях Пленума Суда отчасти позволяют привести практику к единообразию45. Но, во-первых, многие существенные вопросы пока не отражены в обзорах, а во-вторых, выработка правового регулирования отнюдь не является задачей судебной системы.

Прецедент Льва Шлосберга. Мы специально приводим подробный анализ правовой ситуации, возникшей вокруг спора о правомерности отмены регистрации Льва Шлосберга в качестве кандидата в депутаты, поскольку судебное решение с использованием двойной обратной силы, безусловно, является прецедентным. Почему именно Шлосберг? Потому что непокорный псковский депутат-яблочник посмел баллотироваться в федеральный парламент, из которого заблаговременно вычистили и «во избежание» выдавили из страны всех думских «смутьянов» — отца и сына Гудковых, предпринимателей Сергея Петрова и Илью Пономарева. Даже в единственной ипостаси бескомпромиссный Шлосберг был крайне опасен для теплого думского болотца «без дискуссий». Может, не рискни он идти в Думу, останься в своем Пскове, и не было бы проблем. Впрочем, и из Пскова он умел создавать проблемы центру. В чем дело и как это было?

23 января 2021 года во многих российских городах прошли массовые публичные мероприятия в поддержку Алексея Навального и в защиту свобод. Вряд ли тогда кто-то мог предположить, что, помимо тысяч задержанных и десятков уголовных дел, еще одним последствием этих акций через полгода станет снятие десятков оппозиционных кандидатов на выборах в Госдуму и региональные законодательные собрания.

Одной из акций 23 января стало шествие в центре Пскова, в котором приняло участие более тысячи человек и которое состоялось фактически без организатора — он был задержан накануне. Уже по окончании основного мероприятия одна из групп его участников, около 50 человек, оказалась возле городского «гайд-парка» — специальной площадки, на которой публичные мероприятия можно проводить без предварительного согласования. Именно в этот момент депутат Псковского областного собрания Лев Шлосберг предложил протестующим пройти в «гайд-парк», место, в котором безусловная свобода собраний защищена законом.

Именно за этот эпизод Псковский городской суд 29 января признал Льва Шлосберга виновным в организации незаконного публичного мероприятия («шествия» нескольких десятков человек к «гайд-парку», куда их в итоге полиция не пустила) по части 2 статьи 20.2 КоАП РФ — стихийного движения нескольких десятков человек по дорожке парка, которое длилось менее ста метров, назвав Шлосберга его «фактическим организатором».

Спустя чуть более полугода это судебное решение стало основанием для отмены регистрации Шлосберга на выборах в Госдуму Московским городским судом. Но при чем здесь выборы, спросите вы? На тот момент совершенно ни при чем. Однако закон в России может меняться стремительно и непредсказуемо. В начале мая, спустя буквально месяц после начала судебного процесса по признанию экстремистскими оппозиционных структур Алексея Навального, в Госдуму бы внесен законопроект, предполагающий лишение граждан пассивного избирательного права (то есть права быть избранными на выборах любого уровня) за причастность к деятельности экстремистских и террористических организаций.

Законопроект имел множество дефектов, подавляющее большинство из которых, впрочем, успешно прошло все стадии законодательного процесса в рекордные сроки. Закон ввел две категории лиц, причастных к деятельности экстремистских структур. Первая включает в себя учредителей и руководителей организации и ее структурных подразделений. Они признаются «причастными» автоматически, без отдельного судебного решения: достаточно вступившего в законную силу решения суда о признании организации экстремистской. Последняя деталь важна, мы к ней еще вернемся. Учредители и руководители лишаются права быть избранными на пять лет с момента вступления в силу такого решения суда.

Вторая категория «причастных» состоит из членов, участников и работников организации и иных лиц. Для признания их «причастными» требуется отдельное вступившее в законную силу судебное решение: об установлении юридического факта причастности. Притом сама причастность может выражаться практически в любом взаимодействии с «экстремистами»: финансовой поддержке (перечислении пожертвований), одобрительных высказываниях (вплоть до постов и репостов в социальных сетях), участии в мероприятиях и столь излюбленных законодателем «иных действиях», позволяющих бесконечно расширять круг оснований по усмотрению государственных структур.

Итого: чтобы потерять право быть избранным, для «иных причастных» требуется не одно, а одновременно два вступивших в силу решения суда: о признании организации экстремистской и об установлении причастности лица к ее деятельности, а срок лишения права составляет три года.

В довершение ко всему новый закон сформулирован так, что он применяется с обратной силой, то есть к событиям, которые произошли до его принятия. Речь идет о сроках установления причастности — когда лицо должно было «прикоснуться» к деятельности экстремистской организации, чтобы быть пораженным в правах. Для «иных причастных» такой срок составляет один год до признания организации экстремистской, для учредителей и руководителей — три года. Переводя с юридического на русский, если организацию признали экстремистской в июне 2021 года, гражданин будет признан причастным к ее деятельности, если он принял участие в ее мероприятиях в период с июня 2020 года по июнь 2021-го.

Очевидно, что все январские акции (организатором которых суд признал запрещенные структуры Алексея Навального) попадают в указанный интервал. По сути, граждане лишаются избирательного права за действия, которые в момент их совершения не имели таких правовых последствий. Участник акции в январе 2021 года или, например, жертвователь, отправивший «донат» в октябре 2020 года, не знали и не могли знать, что эти действия приведут к признанию их причастными к экстремизму. Это и есть обратная сила закона, с помощью которой избиркомы и суды одного за другим снимали кандидатов с выборов в Думу в 2021 году.

Но в применении обратной силы есть ограничение, заложенное самим июньским законом и торжественно проигнорированное избиркомами и судами. Дело в том, что закон, позволяющий лишать пассивного избирательного права за причастность к экстремистской организации, вступил в силу 4 июня 2021 года, в день своей публикации, а значит, может применяться только к правоотношениям, возникшим после его вступления в силу. Опять же, переводя с юридического на русский, оба судебных решения — и о признании организации экстремистской, и об установлении причастности лица к ее деятельности — должны вступить в силу после 4 июня. Это ни в коем случае не отменяет общей неконституционности ограничения прав с обратной силой, то есть за действия, которые на момент их совершения не имели таких последствий. Но даже для таких неконституционных ограничений есть порядок их применения.

Вернемся к делу об отмене регистрации Льва Шлосберга на выборах в Госдуму. Ему была вменена «иная причастность» к деятельности экстремистской организации. По мнению истца, а затем и судов трех инстанций, это подтверждается решением Псковского городского суда января 2021 года, тем самым, в котором Шлосберга назвали «фактическим организатором» шествия, даже не попытавшись разобраться в сути произошедшего на акции. Вот только это решение случилось за несколько месяцев до вступления в силу новых поправок в законодательство о выборах, а значит, не могло быть использовано. То же касается и других оппозиционных кандидатов, чью причастность к «экстремистам» установили по январским и февральским решениям судов, которыми будущих кандидатов привлекали к административной ответственности.

В деле Льва Шлосберга есть еще одна существенная деталь: 3 августа он уже был зарегистрирован окружной комиссией кандидатом в Госдуму по одномандатному округу, а 5 августа — Центральной избирательной комиссией в составе федерального списка партии «Яблоко».

По закону, уже состоявшаяся регистрация кандидата может быть отменена судом из-за отсутствия у него пассивного избирательного права только по вновь открывшимся обстоятельствам. Это такие обстоятельства, которые существовали на момент регистрации кандидата, но не были известны избиркому. Это значит, что и судебное решение об установлении причастности, и судебное решение о признании организации экстремистской должны были не только существовать, но и вступить в законную силу не позже 3 августа, даты регистрации Льва Шлосберга кандидатом по одномандатному округу.

Но псковское решение по шествию около «гайд-парка», которое суды использовали как устанавливающее причастность, таковым не является. Другого решения о причастности нет, и установить ее иначе как по иску уполномоченного государственного органа (а не другого кандидата в депутаты) по нормам закона нельзя. А даже если установить невзирая на закон, то оно уже никак не вступит в силу 3 августа — в реальном мире, в отличие от текста закона, время не течет вспять.

Решение о признании организации экстремистской на 3 августа тоже отсутствовало: решение Мосгорсуда по структурам Алексея Навального вступило в силу только 4 августа, уже после регистрации Льва Шлосберга.

В итоге ни одного из двух требуемых по закону решений для признания гражданина лишенным права быть избранным у судов нет. Как ни крути, а пазл, даже такой неконституционный, не складывается. Но, как говорится, если кому-то очень сильно хочется, то и не такое через наши суды проходило46.

Создание системы специальных деловых обыкновений

Систематическое применение административного ресурса в избирательном процессе привело к формированию устойчивой правоприменительной практики, не основанной на нормативно-правовой базе. И не только на нормативно-правовой базе — на праве в целом. Такая практика, по сути, стала «деловым обыкновением», правилом, не закрепленным в законе, но применяемым повсеместно. Например, отсутствие прямого указания на право наблюдателей и членов комиссии с правом совещательного голоса вести видеосъемку на избирательных участках долгое время трактовалось как прямой запрет. Аналогичным образом обстояли дела с правом общественных контролеров перемещаться по участку, правом знакомиться с документами избирательной комиссии, правом делать замечания и т. д. Отсутствие в законе прямого упоминания этих действий трактовалось негативно. Результатом нарушения всех отсутствующих «запретов» в большинстве случаев становилось удаление контролеров с участков, что само по себе тоже стало обыкновением.

Таких небольших примеров можно привести много. Подобные деловые обыкновения как креатив власти в деле достижения цели ограничения политической конкуренции и получения искомого избирательного результата свойственны далеко не только избирательным комиссиям. Многие ведомства «порезвились» на этой ниве. Особо креативным в данной ипостаси выступает Министерство юстиции, ответственное за регистрацию и контроль деятельности политических партий. Легализация его незаконной практики возложена на судебную систему, которая успешно справляется с поставленной задачей.

Так, например, Алексей Навальный начиная с 2012 года пытался зарегистрировать свою партию и девять раз получал отказ. Первоначально он хотел зарегистрировать партию под названием «Народный альянс», однако политтехнолог Андрей Богданов, являющийся учредителем восьми зарегистрированных политических партий, очень быстро переименовал в «Народный альянс» одну из них — партию «Родная страна», чтобы имя оказалось занятым. После того как «Народный альянс» господина Богданова получил регистрацию в Минюсте, Навальный переименовал свою организацию в Партию прогресса. Он предпринимал попытки зарегистрировать это название шесть раз, однако получал отказ. В марте 2018 года Минюст переименовал в Партию прогресса еще одну партию, связанную с Андреем Богдановым, — «Гражданскую позицию». Третьим названием партии Навального стало «Россия будущего». Теперь уже Минюсту нужен был новый креатив.

Как говорится в заявлении Минюста, подписанном директором департамента по делам некоммерческих организаций Владимиром Титовым, госрегистрация партии «Россия будущего» приостанавливается на три месяца, поскольку ряд положений устава партии Алексея Навального противоречит Федеральному закону «О политических партиях». У Минюста восемь претензий к тексту устава. Замечания касаются бухгалтерского учета, вопросов взаимодействия руководства партии и ее региональных отделений. Выявило ведомство и ошибки в нумерации пунктов устава. Например, в шестом пункте Минюст требует расписать «порядок обжалования членами партии решений и действий ее руководящих органов, ее региональных отделений и иных структурных подразделений». Седьмой пункт претензий вообще напоминает закольцованный парадокс: для того чтобы провести общее собрание регионального отделения партии, нужно, чтобы собрались члены партии, учтенные в ее региональном аппарате, который может быть создан только общим собранием отделения. Последняя претензия ведомства касалась нарушения нумерации устава, хотя Минюст должен проверять документ на соответствие законодательству, которому нарушение нумерации, очевидно, никак не противоречит.

Позже, в мае 2019 года, Замоскворецкий суд Москвы отклонил жалобу на отказ Минюста регистрировать партию. Министерство вновь объяснило, что партия с таким названием уже существует. На самом деле господин Богданов (видимо, по настоятельной просьбе Минюста) в третий раз переименовал одну из своих партий — Партию свободных граждан — аккурат под название, обозначенное в заявлении Навального. Похоже, что папки с документами партий Богданова стоят в Минюсте на отдельной специальной полке «По требованию» и оперативно одна за другой используются в экстренных случаях. Партия же Навального не зарегистрирована до сих пор47.

Получается, что вроде бы так просто переименовать уже зарегистрированную партию. Андрею Богданову удалось это сделать трижды без проблем и проволочек. Ан нет, оказалось, что это не для всех. Минюст пристально-дифференцированно относится к «своим» и «чужим» и, намеренно злоупотребляя полномочиями, в своей многотрудной работе четко руководствуется принципом «держать и не пущать». Поэтому, когда в партию «Гражданская инициатива» Андрея Нечаева пришли новые не слишком «политически надежные» соучредители Дмитрий Гудков и Ксения Собчак, Минюст был настороже.

Летом 2019 года партия провела съезд и ⅔ голосов изменила ее устав, введя второго сопредседателя и серьезно увеличив полномочия политического совета, тайным голосованием выбрали Дмитрия Гудкова председателем партии и проголосовали за новое название: Партия перемен. Этому предшествовали шестимесячные старания по приведению в порядок протоколов собраний региональных отделений и выдвижению делегатов из 53 субъектов. Ни одной претензии к кворуму, выбору делегатов, голосованию и проведению всех процедур на съезде у Минюста не было. Съезд был полностью легитимен, и его решения законны. Законно избрание новых членов политического совета, законно тайное голосование по выбору председателя партии, законно голосование за изменения устава и названия. При каждом из этих голосований было преодолено ⅔ от общего количества делегатов.

Но Минюст отказал партии в переименовании. Например, у него была претензия об отсутствии в документах программы партии. Хотя в регламенте Минюста сказано, что для внесения изменений в Устав необходимо предоставить всего четыре документа: заявление по установленной законом форме, принятое решение о внесении изменений, Устав в новой редакции, квитанции об уплате государственной пошлины. И так происходило пять раз. Пять раз партия подавала документы о переименовании, пять раз Минюст ей отказывал по самым разным основаниям, а тот же самый Замоскворецкий суд (по месту нахождения Минюста) подтверждал правомерность отказов48. Такое вот «деловое обыкновение». Партия не переименована до сих пор.

На практике подобное расширение полномочий государственных органов свидетельствует о превышении пределов вмешательства государства в отношения народовластия, о снижении самоограничения власти законом и в итоге о нарушении принципа правового характера государства49. Эффект вмешательства, достигаемый посредством неконтролируемого изменения правил организации и проведения выборов, многократно усиливается созданием специальной системы ограничения защиты избирательных прав.

Впрочем, дискриминационный характер права и персонифицированный характер правовых предписаний является еще одним типичным специфическим признаком авторитарного государства. Дискриминационный характер права означает фактическую невозможность формального равенства для всех социальных категорий населения, свойственную праву демократических государств. Авторитарное же государство, характеризующееся властью ограниченного круга лиц, предопределяет потребность в создании социальной опоры правящей группы50.

Сокращение оснований и возможностей для применения ответственности за нарушения избирательного законодательства

В первой части книги мы подробно рассматривали вопрос о важности наличия в законодательстве перечня избирательных нарушений51, о сопряженности такого перечня с законодательством, устанавливающим ответственность, и с проблемой реализации этой ответственности как основной формы защиты избирательных прав. Мы также говорили о том, как этот перечень появился в избирательном законодательстве в 1997 году и как он был из него в 2002 году изъят. Изъят закономерно, поскольку запрограммированный избирательный результат невозможно получить без нарушений, а наличие их перечня сильно осложняет жизнь организаторам такого результата. Большинство из ставших уже обыденными избирательных «деловых обыкновений», являющихся, по сути, не чем иным, как грубыми нарушениями избирательных прав, активно практикуемыми в современной России, были отражены в этом перечне. Сохранись он в действующем законодательстве, ситуация с соблюдением избирательных прав вполне могла бы стать иной. Но все произошло так, как произошло, и, как мы понимаем, не случайно. Вместо перечня в законе осталась лишь общая отсылочная норма об уголовной, административной и иной ответственности без описания оснований. Но сокращением оснований ответственности дело не ограничилось. Перечень субъектов обжалования избирательных нарушений также претерпел изменения. В том числе права на обращение в Верховный Суд с заявлением в защиту прав значительного числа граждан была лишена Центральная избирательная комиссия.

Особый вопрос — обжалование нарушений, допускаемых кандидатами и избирательными объединениями. Обжаловать их может либо избирательная комиссия, организующая выборы, либо оппонирующий кандидат или партия. Не участвующие в кампании партии, иные общественные объединения, некоммерческие организации и, наконец, граждане лишены в этом вопросе права голоса. Они, к примеру, не могут защитить свое право на получение правдивой информации о кандидатах, обжаловать нарушения правил предвыборной агитации или, скажем, самостоятельно выступить против регистрации кандидата со скрытой судимостью. Единственное, к чему в конце концов, да и то по специальному решению Конституционного Суда, были допущены граждане, — это обжалование нарушений, зафиксированных на том избирательном участке, где они сами голосовали. С точки зрения законодателя, этим ограничиваются охраняемые законом интересы и права простых избирателей. Во всех остальных случаях заявителем может быть только специальный субъект. Тем самым выборы превращены в своего рода «междусобойчик», в котором даже государство практически полностью избавилось от обязанности по контролю за соблюдением принципа свободных и справедливых выборов.

Изменение смысла и содержания деятельности избирательных комиссий

Изначально статус избирательных комиссий в постсоветской России трактовался учеными как общественно-государственный или общественно-муниципальный. Действительно, порядок их формирования и деятельности существенно отличается от государственных органов. По определению, это специальный независимый коллегиальный орган, создаваемый для подготовки и проведения выборов депутатов представительных органов, выборных должностных лиц. Положение избирательных комиссий в системе органов государственной власти и местного самоуправления определено законом лишь в общих чертах. Только ЦИК РФ и избирательные комиссии субъектов Федерации определены им как государственные органы. Остальное отнесено к ведению субъектов Федерации. Но, несмотря на требование федерального законодательства, многие субъекты до сих пор так и не определили в своих законах статус территориальных избирательных комиссий и комиссий муниципальных образований. А там, где существует неопределенность, всегда есть самый широкий простор для бюрократического творчества в пользу его творца.

По мере централизации всей государственной жизни полномочия, роль и положения всех шести видов комиссий дифференцировались и изменялись, в первую очередь в сторону вертикализации системы, переноса центра тяжести к центру. Нарастали нормативно-распорядительные функции ЦИК, которая неуклонно превращалась в министерство по делам выборов. Перераспределение полномочий, в первую очередь контрольных, осуществлялось в ущерб нижестоящим комиссиям, которые все больше попадали в зависимость от соответствующих исполнительных органов власти. В результате установленный законом в общих чертах правовой статус избирательных комиссий сильно отличается от их реального статуса, но при этом он совершенно адекватен общему государственному тренду формирования специального государственного механизма, нацеленного на предотвращение политической конкуренции и удержание власти. С введением термина «единая система публичной власти» и фактического уничтожения независимого местного самоуправления реальный статус низовых избирательных комиссий будет окончательно встроен в эту систему. Комиссии с большой долей вероятности полностью превратятся в разновидность (подразделение) исполнительной власти по организации и проведению выборов.

Трансформация проходила постепенно. Изначально для достижения искомой цели, во-первых, был скорректирован порядок формирования комиссий — в их составе увеличена возможная доля государственных и муниципальных служащих, находящихся в зависимом от власти положении. Таинственным образом поменялась формулировка статьи Закона «Об основных гарантиях…» 1994 года о персональном составе членов ЦИК. В этой редакции (статья 12) было сказано, что члены ЦИК «должны иметь высшее юридическое образование либо ученую степень в области права». Теперь все это звучит гораздо скромнее: «Члены Центральной избирательной комиссии Российской Федерации должны иметь высшее образование». А и правда, зачем все так усложнять? Кому надо, придут, объяснят, помогут, оформят. Да и проблемы могут возникнуть с занудами-юристами на предмет лояльности и покладистости. ЦИКом ведь отлично «поруководил» на благо страны атмосферный физик Владимир Чуров, а теперь не менее успешно справляется с поставленной задачей инженер-технолог Элла Памфилова.

Во-вторых, на сами комиссии было возложено исполнение отдельных государственных полномочий по контролю за политическими партиями, свойственных органам юстиции. Вот пример: упрощение порядка регистрации политических партий после решения ЕСПЧ по делу Республиканской партии привело не только к кратному увеличению их числа, но и к проблемам в процессе обеспечения равного представительства партий в составах избирательных комиссий. По данным ЦИК России, в Российской Федерации в 2015 году было зарегистрировано 77 политических партий, между тем механизм обеспечения представительства партий в составах избирательных комиссий был сформулирован в тот период, когда их число было на порядок ниже. Требование о соблюдении равного представительства партий в составах избирательных комиссий закреплено постановлением ЦИК52 России лишь относительно участковых избирательных комиссий. В итоге при формировании территориальных комиссий в 2015 году из поступивших 12 654 кандидатур от 65 партий в состав комиссий были назначены 11 278 членов от 62 партий53.

Наконец, были ограничены контрольные полномочия комиссий в рамках избирательной кампании и права отдельных ее членов. Теперь, например, комиссии не обязаны рассматривать особые мнения членов при принятии решений. По сути, комиссии стали «заложниками» административно зависимой части своего состава и представителей проправительственных партий, формирующих уверенное большинство. Закономерным результатом стало прямое руководство органов исполнительной власти комиссиями.

Вопреки закону исполнительные органы нередко напрямую реализуют полномочия, принадлежащие комиссиям. Например, в соответствии с законом именно избирательная комиссия «обеспечивает информирование избирателей о сроках и порядке осуществления избирательных действий, ходе избирательной кампании» (п. 16 ст. 26 Закона о «О выборах депутатов…»). Но на дополнительных выборах депутата Государственной Думы по 204-му избирательному округу распоряжением префекта Южного административного округа города Москвы был принят и осуществлен План информационного обеспечения выборов, на реализацию которого выделялись финансовые средства префектуры. При этом префектура даже не уведомила комиссию о принятии такого плана и выделении средств.

Одной из главных форм влияния исполнительной власти на избирательные комиссии стало создание при комиссиях так называемых рабочих групп. Фактически эти рабочие группы самовольно исполняют функции, относящиеся к полномочиям комиссий, организуют инструктирование членов нижестоящих комиссий, наблюдение на участках, принимают участие в подведении итогов территориальными комиссиями. Рабочие группы состоят в основном из сотрудников органов исполнительной власти. Представители рабочих групп присутствуют на заседаниях комиссии и участвуют в принятии ею решений.

Каких только видов рабочих групп не «напридумывали» на местах! И по приему документов, и по информационным спорам, и по рассмотрению обращений граждан, и по контролю за ГАС «Выборы», и по организации обучения членов избирательных комиссий, и по сбору и систематизации сведений о размере и других условиях оплаты работ по изготовлению печатных агитационных материалов, представленных организациями, индивидуальными предпринимателями, выполняющими работы (оказывающими услуги) по изготовлению печатных агитационных материалов… Есть даже группы под названием «КРС» (контрольно-ревизионная служба), группы по обеспечению и реализации избирательных прав граждан с ограниченными возможностями здоровья и группы по уничтожению документов, содержащих персональные данные и иную конфиденциальную информацию.

А потом в СМИ появляются такие, например, сообщения: «Рабочая группа избирательной комиссии Екатеринбурга рекомендовала отказать инициативной группе в регистрации референдума о месте строительства храма Св. Екатерины»54. Или такие: «Состоялось заседание рабочей группы избиркома Новгородской области, на котором были вынесены рекомендации по кандидатурам членов избиркома и председателей территориальных избирательных комиссий (ТИК)»55. То есть не комиссии, а их рабочие группы, состоящие из чиновников, решают у нас все вопросы избирательного права. Ничего не напоминает? Или уже забыли, как «совдепия» превратилась в «исполкомию»?

Более того, появляются уникальные теоретические обоснования подобной практики. Оказывается, «правовая природа рабочей группы по приему и проверке документов избирательной комиссии является естественно-правовой, вытекающей из естественно-правовой Доктрины необходимости. Отсутствие де-факто правомочности у рабочей группы для принятия того или иного решения не влияет на правомочность решений избирательной комиссии»56. Новое слово в науке — естественно-правовой характер статуса самопровозглашенного органа. Экось!

Но, похоже, иначе и не могло быть. «При становлении демократического общества мы сталкиваемся с „замкнутым кругом“, в который включена „проблема избирательных органов“: легитимация демократической власти через свободные, справедливые и подлинные выборы может быть осуществлена лишь независимыми от власти избирательными органами, с другой стороны, независимые избирательные органы могут быть созданы при наличии демократии и гражданского общества»57. И пока целями и задачами государства будут захват и удержание власти, мы будем по этому замкнутому кругу ходить.

Фальсификации

В совокупности применение всех описанных способов привело к мощнейшему кумулятивному эффекту, выразившемуся в создании государством благоприятных условий для множественных нарушений избирательного законодательства и фальсификации итогов голосования в пользу провластных кандидатов. Число нарушений и фальсификаций последовательно нарастает. По расчетам математического статистика Сергея Шпилькина, в 2007 году число «аномальных» голосов за «Единую Россию» оказалось равным 13,8 млн, в 2008-м — 14,8 млн, в 2011-м — 15,3 млн, в 2012-м — 11,0 млн. На выборах 2016 года та же методика дала 12,1 млн «аномальных» голосов. Если исключить «аномальные» голоса, то результат «Единой России» получался бы равным 40,5%.

Еще один математик, Александр Боргенс, проанализировав участки по всей России на парламентских выборах 2021 года, пришел к выводу, что за «Единую Россию» было подано 14 млн «аномальных» голосов. Там, где голоса распределялись не подозрительно, у «Единой России» получилось 36,85% голосов. Официально же по всей России ЦИК насчитал единороссам 49,82% голосов58. Расчеты Шпилькина дополняют выводы Боргенса: при честном подсчете голосов ЕР на выборах-2021 должна была бы набрать на треть меньше, а КПРФ — почти втрое больше, и эти две фракции в Думе могли быть сопоставимы по численности. Кроме того, более половины всех голосов «партии власти» являются аномальными, то есть, скорее всего, сфальсифицированными. Медианный уровень очищенной от аномалий поддержки победителей в одномандатных округах (почти 90% от «Единой России») составляет 33%, то есть аналогичен уровню поддержки правящей партии по пропорциональной системе59.

Специалисты утверждают, что мы наблюдаем перелом прежней электоральной позиции, при которой некоторый «объем» фальсификаций воспринимался как норма. Всегда были регионы типа Чечни, Дагестана, Кемеровской области, где результаты откровенно рисовались, сегодня же мы переживаем момент, когда технология переписывания протоколов распространилась на всю страну — и это уже катастрофа для того, что называлось остатками доверия к избирательной системе.

За последние 20 лет не было такого, чтобы Центральная избирательная комиссия (ЦИК) тормозила публикацию предварительных результатов: обычно к трем часам ночи бывает обработано более половины бюллетеней и уже более-менее понятна картинка, ожидающаяся к утру. В этот раз к указанному времени предоставили данные только по 35% обработанных бюллетеней. Разговоры о том, что много протоколов, партий, трудно считать, — это все, что называется, «в пользу бедных». У нас много раз одновременно проходили выборы губернаторов, муниципальных и региональных собраний, и всегда справлялись, а сейчас почему-то перестали. Параллельно разворачивается еще более скандальная история с электронным голосованием, суммировать и предоставить результаты которого — дело нескольких минут60.

«Произошло очевидное снижение уровня гласности, открытости и прозрачности избирательной системы», — констатировало движение «Голос» (признано иностранным агентом), единственная независимая сеть наблюдателей, работавшая на выборах. Ее представители задокументировали почти 3,8 тысячи нарушений, большинство из них зафиксированы на фото и видео.

Среди таких нарушений — массовый вброс бюллетеней; многократное голосование одних и тех же людей; возможный подкуп избирателей; бюллетени с проставленными заранее подписями либо отметками за «Единую Россию»; раздача паспортов жителям Донецка и Луганска прямо в день голосования; отсутствие контроля за неприкосновенностью бюллетеней между днями голосования; привлечение к «наблюдению» бюджетников; манипуляции с документами комиссий, запугивание наблюдателей и т. д. «„Голос“ (признан иностранным агентом) уже минимум пять лет не сталкивался с таким количеством сообщений о противодействии наблюдателям и членам комиссий, не говоря уже о фактах применения насилия и угроз», — заявили в движении. Наблюдатели ОБСЕ впервые за многие годы отказались от работы на выборах в России из-за ограничений и неприемлемых требований российских властей61.

Comments
0
comment
No comments here
Why not start the discussion?