Skip to main content

Что делать с дистанционным электронным голосованием?

Из книги «Выборы строгого режима»

Published onJun 12, 2022
Что делать с дистанционным электронным голосованием?

А зачем вообще что-то делать с дистанционным электронным голосованием (далее — ДЭГ)? Современно, технологично и даже экологично: меньше деревьев срубается на бумагу для бюллетеней. Ему поют дифирамбы из каждого утюга, избиратели наслаждаются простотой и удобством: можно проголосовать одним нажатием кнопки и ходить никуда не нужно. Все бы хорошо, но нужно понимать, что за красивой идеей кроется недобросовестность заказчиков ДЭГ, вовсе не ставивших целью проводить демократические выборы в России.

По сути, ДЭГ — это инструмент, расширяющий возможности избирателя по реализации активного избирательного права. Но качество этого инструмента, его надежность и соответствие принципам избирательного права зависят от того, какие технологии применяются, как это происходит, как ДЭГ создается, внедряется и используется.

История современного российского ДЭГ началась в 2019 году, когда впервые было публично объявлено о намерении применять его на выборах в России. Важно упомянуть, что до этого момента уже предпринимались попытки внедрить ДЭГ, о которых вряд ли сейчас кто-то вспомнит.

Эксперименты по использованию ДЭГ проводились в отдельных регионах в 2008–2009 годах1. Первым был интернет-опрос в Тульской области, в котором можно было участвовать с помощью компьютера и специального диска2. По словам создателей эксперимента, они заранее приняли методику проведения, обучили организаторов и провели информационную кампанию для голосующих. Результаты эксперимента признали успешными и перспективными для муниципальных выборов, но в итоге так и не использовали.

В 2009 году эксперимент с использованием разных технологий ДЭГ провели уже в пяти субъектах Российской Федерации3. В одном эксперименте респонденты участвовали в опросе, голосуя по мобильному телефону, в другом — через информационный киоск, с помощью специальной социально-платежной карты, а в трех других был повторен эксперимент 2008 года со специальным диском для голосования4. По словам организаторов, эксперименты прошли на отлично: к подготовке привлекли экспертов, всесторонне проинформировали граждан, соблюли все принципы избирательного права, а в конце провели социологические опросы и выявили мнение голосующих.

Сейчас сложно сказать, что из этого правда, а что приукрашивание реальности для красивого отчета. Несмотря на вроде как успешные результаты, эксперименты были преданы забвению. Тем не менее избирательным комиссиям стоило бы поучиться на собственном опыте: даже с формальной стороны при современных экспериментах с использованием ДЭГ не было сделано и половины опробованного во время «репетиций» 2008–2009 годов.

После этого о ДЭГ забыли на 10 лет. Сложно сказать, почему именно в 2019 году власть вновь проявила интерес к этому инструменту, но факт остается фактом: в марте на Московском гражданском форуме заговорили о проведении эксперимента по использованию ДЭГ на очередных выборах в Московскую городскую думу5. Скорее всего, к этому времени система голосования уже разрабатывалась, невозможно за семь месяцев создать работоспособную систему. Но возникает риторический вопрос: почему никто об этом не знал? Почему будущих избирателей, кандидатов и наблюдателей поставили перед фактом применения совершенно нового и непроверенного способа голосования на реальных выборах? Организаторы априори предполагали, что результат эксперимента будет успешным, хотя по своей сути он может быть и неудачным. Очевидно, что целью было провести ДЭГ любой ценой, и это стало ясно и из информационной кампании, больше напоминающей агитационную, и из конечных результатов, с большой вероятностью лишивших мандата как минимум одного кандидата6.

Тем не менее так появилась первая современная система ДЭГ — московская. В сентябре 2019 года ее применили в трех избирательных округах на выборах в Московскую городскую думу7.

Московская система — детище департамента информационных технологий города Москвы и Лаборатории Касперского8. ЦИК России не смог остаться равнодушным к успеху региональных коллег и в октябре 2019 года принял решение о разработке собственной системы ДЭГ как части новой версии ГАС «Выборы»9. И снова ее разработка осталась тайной для всех потенциально заинтересованных лиц. Так непрозрачность стала характерной чертой российских систем ДЭГ уже с момента их создания, хотя, возможно, разработчики систем просто слишком широко интерпретировали принцип тайны голосования.

Вторая, федеральная, система голосования разрабатывается ПАО «Ростелеком» и Waves Enterprise10. Впервые она была применена в 2020 году на голосовании по поправкам в Конституцию Российской Федерации11.

В 2021 году московская и федеральная системы использовались в единый день голосования на выборах всех уровней, от муниципальных до федеральных12. В будущем московская система может проиграть конкуренцию федеральной, ведь, по словам председателя ЦИК России, ДЭГ будет применяться только на федеральной платформе13.

Системы ДЭГ пользуются небывалой популярностью у избирателей: явка на них стабильно составляет больше 90%14, притом что, например, на выборах в Госдуму в 2021 году общая явка составила всего 47,71%15. Неясно, почему ДЭГ стал такой статистической аномалией — из-за небывалого удобства голосования16 или его использования как способа принуждения бюджетников17.

Таким образом, на сегодняшний день в России применяются две системы ДЭГ: федеральная и московская18. Применяемые в системах технологии различны, но в обеих используется блокчейн19.

Блокчейн20 основан на недоверии участников базы данных друг другу, на идее, что доказательства верности записанной информации обеспечиваются правильностью работы математических алгоритмов без участия человека21. Появление технологии ознаменовало возможность отмирания контролирующей функции государства22. Государственный контроль сопровождает нас от рождения и до смерти, свидетельствует наши финансовые победы и поражения: от удачной сделки по покупке недвижимости до банкротства. Он традиционно выступает посредником и свидетелем множества событий жизни гражданина, в том числе в области его прав и обязанностей, а также изменения правового статуса. Но что, если математический алгоритм куда надежнее записи в государственных реестрах, ведь блокчейн сохранит всю информацию, ничего не перепутает, не забудет и не возьмет взятку?

Блокчейн трансформирует сферы, традиционно пронизанные государственным регулированием. Создаются системы регистрации прав собственности23, технология внедряется в работу нотариусов, а в чем-то полностью их заменяет24.

Полное отмирание государства и всемирное распространение технологии блокчейн пока выглядят утопией. Государства не готовы отдавать власть технологии. Но блокчейн уже сейчас создал для многих людей и организаций возможность создавать горизонтальные связи, а также пользоваться криптовалютами. Последнее обстоятельство следует признать весьма чувствительным для государства, властвующего над гражданами, в том числе с помощью контроля над национальной валютой.

Разработчики российских систем ДЭГ громогласно заявляют об использовании технологии блокчейн на выборах, о неуязвимости и неподменяемости голосов избирателей. Но, к сожалению, эта технология все-таки не панацея. Одно только ее использование не способно обеспечить соблюдения всех принципов избирательного права, например тайны голосования. Практика показывает, что даже такое достоинство блокчейна, как прозрачность и проверяемость, можно полностью нивелировать, если использовать два блокчейна одновременно, а открыть доступ только к одному из них.

Идеальное ДЭГ

Создание и внедрение ДЭГ — творческий и инновационный процесс, где нет четких указаний, какие технологии правильно использовать, а какие нет. Регулирование ДЭГ также будет отличаться в разных странах. На международном уровне единственным явным ориентиром по разработке, внедрению и применению ДЭГ являются Рекомендации № CM/Rec(2017)5 Комитета министров Совета Европы «О правилах электронного голосования»25 (далее — Рекомендации). Они в общем виде описывают следующие стандарты ДЭГ: необходимость соблюдения принципов избирательного права и способы их соблюдения; организационные правила внедрения и применения ДЭГ; стандарты открытости и прозрачности в отношении системы ДЭГ и ее применения; требования по регулярной проверке системы ДЭГ; требования к надежности и безопасности системы ДЭГ.

Дополнительно содержание Рекомендаций раскрывают Пояснительный меморандум26 и Методические руководства27 к ним.

При разработке, внедрении и использовании ДЭГ принципы избирательного права и организационные стандарты должны соблюдаться следующим образом28.

  1. Принцип всеобщего избирательного права: нужно создать простой и понятный интерфейс голосования и обеспечить возможность самостоятельно голосовать лицам с ограниченными возможностями.

  2. Принцип равного избирательного права: необходимо обеспечить уникальную идентификацию избирателей; предоставлять доступ к голосованию только после аутентификации; надежно хранить отданный голос и не допускать двойного голосования.

  3. Принцип свободного участия в выборах: недопустимо неправомерно влиять на волю избирателя непосредственно или через систему голосования; система голосования должна обеспечить избирателю возможность отдать действительный голос и убедиться, что он был учтен при определении результатов голосования.

  4. Тайное избирательное право: тайна электронного голосования обеспечивается на всех его этапах; весь процесс голосования должен быть таким, чтобы невозможно было восстановить связь между избирателем и его голосом; голос должен быть и оставаться анонимным; недопустимо раскрытие информации о том, как и за кого проголосовали избиратели, до окончания голосования.

  5. Нормативные и организационные требования: внедрение электронного голосования должно быть постепенным и последовательным; перед внедрением нужно изменить законодательство; электронные выборы должны контролироваться органами управления выборами; подсчет голосов должен быть доступен для наблюдения.

  6. Прозрачность и наблюдение: система электронного голосования должна быть пригодна для наблюдения и проверки; компоненты системы голосования раскрываются для проверки и сертификации; граждане заранее информируются о том, как работает система и как можно проголосовать с ее помощью.

  7. Подотчетность: необходимо разработать технические, оценочные и сертификационные требования к системе электронного голосования, основанные на демократических принципах и стандартах; проводить официальную сертификацию перед каждым использованием системы; обеспечить открытый и всеобъемлющий аудит системы голосования.

  8. Надежность и безопасность: перед использованием нужно убедиться, что система электронного голосования является подлинной и работает правильно; все голоса должны быть зашифрованы; система голосования должна выявлять недействительные голоса.

Какова же идеальная система ДЭГ с точки зрения Совета Европы? Такая система разрабатывается открыто и постепенно, с привлечением внешних экспертов и общественности. Сертифицируется и проверяется перед каждыми выборами. Правовое регулирование разрабатывается и принимается заблаговременно. Вся необходимая информация и документация публикуются минимум за год до выборов. Сама система ДЭГ обеспечивает соблюдение принципов избирательного права, и с точки зрения процесса голосования, и с позиции интерфейса и применяемых технологий.

Уже при первом приближении заметно, что российские системы ДЭГ принципиально не соответствуют идеалам. При более близком рассмотрении можно сказать, что ДЭГ — это инструмент электорального авторитаризма, прикрывающийся маской демократии и современных технологий. Об этом далее.

Проблемы ДЭГ

Законодательное регулирование ДЭГ непоследовательно и недостаточно. 22 мая 2019 года для проведения эксперимента с московской системой был принят соответствующий закон города Москвы29. Однако федеральный закон30, на основании которого должны были принять региональный закон, вступил в силу только 29 мая 2019 года. Таким образом сложилась парадоксальная ситуация, когда федеральный закон, на основании которого принимается региональный, был принят позже него. Этот факт демонстрирует грубейшее пренебрежение правилами законотворчества и декоративную роль Госдумы: она слепо подчинилась московской инициативе и без вопросов отдала регулирование избирательных прав и свобод граждан на региональный уровень.

Будучи свидетелем описываемых событий, автор может утверждать: депутаты не понимали, за что голосуют, демократична ли система ДЭГ, и не стремились этого выяснить. С одной стороны, вечная спешка, а с другой — наплевательское отношение к правам и свободам избирателей привели к крайне низкому по качеству правового регулирования эксперименту по ДЭГ в 2019 году. При анонсировании эксперимента было объявлено о создании технической и юридической групп, привлекаемых к его подготовке. Однако вторая группа так и не была создана, никто не обсуждал с юристами особенности и проблемные моменты регулирования ДЭГ. В техническую группу вошли как специалисты по информационным технологиям, так и немногие юристы, включая автора этих строк. В результате правовые вопросы отошли на второй план.

Кроме того, ДЭГ регулируется преимущественно на подзаконном уровне, актами избирательных комиссий. На выборах в 2021 году было определено31, что ДЭГ может применяться в случаях и порядке, установленных ЦИК России32. Похожая ситуация сложилась и на выборах 2019 года. Тогда федеральный закон передал регулирование ДЭГ закону города Москвы. В свою очередь, московский закон практически полностью передал регулирование Московской городской избирательной комиссии33 (далее — МГИК). Так регулирование прав и свобод человека и гражданина, находящееся в исключительном ведении Российской Федерации34, было низведено до уровня избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, которая таких полномочий не имела и иметь не могла. Столь грубое незаконное делегирование показывает, что конституционные права и свободы не значат ничего, если цель оправдывает средства.

Федеральный и региональный парламенты продемонстрировали полное нежелание и неспособность выполнять свои функции. Как выразители народной воли, они обязаны были действовать в интересах граждан, гарантировать, что права и свободы будут защищены и соблюдены. Ситуация с регулированием ДЭГ лишний раз подтверждает, что парламент, потерявший чувство ответственности перед избирателями, поддерживает и воспроизводит самые худшие недемократические практики. В рассматриваемой ситуации в действительности властью обладали только избирательные комиссии и органы исполнительной власти, в чьих интересах было укрепление собственной власти.

Нормативные правовые акты, равно как и сами решения о внедрении систем ДЭГ, принимаются менее чем за год до выборов и не дают участникам избирательного процесса адаптироваться к новому способу голосования.

Например, в 2019 году от публичного предложения провести эксперимент с ДЭГ до самого эксперимента прошло чуть менее семи месяцев. В том же году последнее из решений МГИК, регулирующее вопросы открытости, гласности и наблюдения за ДЭГ, было принято всего за 16 дней до дня голосования35. Естественно, что за такой срок невозможно было качественно подготовиться к наблюдению.

Исходный код московской системы был выложен 17 июля 2019 года (то есть меньше чем за два месяца до выборов), чтобы внешние эксперты могли протестировать систему и попытаться найти уязвимости36. Некоторые из них были найдены, но, как стало понятно позже, это не сделало систему достаточно надежной. Организаторы эксперимента сознательно поставили под угрозу выборы в тех избирательных округах, где проводился эксперимент.

В 2021 году ЦИК России принял порядок проведения ДЭГ примерно за два месяца до выборов. Раскрытие технической документации по федеральной системе также началось за два месяца до дня голосования37. Такая ситуация не соответствует Рекомендациям, по которым документация должна быть доступна заблаговременно, то есть за год до выборов. Иначе эксперты, наблюдатели и общественность не могут среагировать, дать свои замечания и оценку. Исходный код федеральной системы был выложен в публичный доступ в сентябре 2021 года38, за 18 дней до дня голосования — чрезвычайно короткий срок для какой-либо реакции и оценки.

Возмутительная тенденция повторяется из раза в раз: разработчики и организаторы ДЭГ ставят перед экспертами и наблюдателями невозможную задачу: в очень короткие сроки и с неполным доступом к информации что-то проверить и оценить. Такая практика означает одно: очередная фикция, имитация соблюдения принципа гласности и открытости. Такие сжатые сроки выглядят не только издевательством над экспертами и наблюдателями, но и очередным витком вражды между государством и гражданским обществом.

Разумеется, подобные сроки разработки и внедрения ДЭГ плохо сказываются и на его надежности и стабильности. Известно как минимум о двух сбоях в работе московской системы, которые произошли во время голосования: в 2019 году, на выборах в Московскую городскую Думу (выразился в невозможности голосовать в течение нескольких часов)39 и в 2021 году, на выборах в Госдуму (возникли сложности при расшифровке голосов)40. До конца не ясно, насколько в обоих случаях были затронуты права избирателей и кандидатов. Один из кандидатов усомнился в результате электронного голосования и подал иск о его отмене, но безуспешно41. При этом дело, требующее привлечения экспертов, специальных знаний и особой экспертизы, было рассмотрено всего за одно заседание42.

Ситуации со сбоями показали не только ненадежность московской системы ДЭГ, но и беспомощность избирательных комиссий в таких ситуациях. Фактически при использовании ДЭГ организаторами электронного голосования стали разработчики систем ДЭГ и органы исполнительной власти. Только они были в состоянии решать возникающие проблемы, не имея при этом определенного правового статуса. В 2019 году можно было наблюдать многочасовой сбой в работе системы ДЭГ и то, как члены комиссии не понимали, что происходит, и не могли ни на что повлиять43. Представители департамента информационных технологий города Москвы на ходу пытались починить систему голосования, не будучи членами комиссии, не имея никаких полномочий, но по факту являясь единственными участниками процесса с правом влиять на развитие событий. Функции избирательной комиссии свелись к формальному подписанию протоколов об итогах голосования, без понимания, как эти результаты были получены, без анализа возможного нарушения прав избирателей и кандидатов, для которых ДЭГ остается непрозрачным.

Наблюдение за ДЭГ требует специальных технических знаний, но для наблюдателей нет специального обучения, дающего достаточные навыки. Наблюдателем может стать любой желающий, но реально хотя бы попытаться понять, что происходит в ходе голосования, могут только технические специалисты. Из-за необходимости иметь специальную подготовку число квалифицированных электронных наблюдателей оказывается невелико, а качество наблюдения за ДЭГ значительно снижается. Кроме того, сами инструменты наблюдения недостаточны, даже для специалистов. Программист и наблюдатель Петр Жижин отмечал, что на выборах в 2021 году предлагаемые инструменты были лишь «витриной» голосования и не отображали процессы, происходящие внутри систем44. К сожалению, даже легальные инструменты наблюдения могут быть недоступны для наблюдателей, если представители власти банально не подпустят к ним45.

Блокчейн, используемый в системах ДЭГ, был прозрачен только отчасти. После выборов 2021 года выяснилось, что существует публичный блокчейн, за записью информации в котором можно наблюдать, а также закрытый блокчейн, недоступный для наблюдателей46, информация из которого так и не была опубликована. При этом важнейшее свойство данной технологии — децентрализованность, когда вся информация о ходе голосования записывается на различные независимые устройства. Однако в России все они находятся в руках государства, что создает возможность отката результатов голосования и подмены части базы данных47.

ДЭГ может быть демократичным, надежным и прозрачным инструментом голосования, если такой является вся избирательная система. Если же она больна авторитаризмом, то заражается и ДЭГ. Российские современные системы ДЭГ непрозрачны и недемократичны, и власти на разных уровнях делают все, чтобы они такими и оставались.

Что происходит с ДЭГ сейчас?

В январе 2022 года на рассмотрение в Госдуму поступил законопроект, вводящий законодательное регулирование ДЭГ48. Однако содержательно он не закрепил никаких концептуально важных положений и принципов, ограничившись приданием большой юридической силы нормам, ранее принятым ЦИК России и МГИК. Как и прежде, избирательные комиссии будут уполномочены регулировать ключевые аспекты ДЭГ без ограничений по срокам принятия актов. А значит, скорее всего, продолжится тенденция принятия и публикации значимых актов и документации накануне выборов, в нарушение принципа стабильности избирательной системы.

Законопроект никак не описал алгоритма работы системы ДЭГ, не регламентировал доступа к ней. Он также не решил проблемы наблюдения и не дал членам избирательных комиссий возможностей и инструментов для контроля за работой системы. Никакой правовой определенности, никакого контроля, никакой открытости и прозрачности и никаких гарантий избирательных прав в нем нет.

Законопроект подвергся резкой критике экспертов, которые в отзывах назвали его неприемлемым целиком49 или же требующим существенной доработки50. На основании отзывов эксперты подготовили пакет поправок ко второму чтению законопроекта и направили депутатам разных фракций. В итоге все поправки были отклонены.

Во время второго чтения с законопроектом случилась ужасная, хоть и типичная для российских законов история: он был напичкан поправками, не имеющими никакого отношения к первоначальной концепции. Из очень слабого законопроекта о ДЭГ он превратился в 155-страничного монстра, усложняющего наблюдение за выборами, вводящего новые барьеры для выдвижения кандидатов, а также создающего реестр физических лиц — иностранных агентов со всеми вытекающими последствиями. Нормы о ДЭГ практически не изменились по сравнению с первым чтением, закрепив уже сложившиеся недемократические тенденции.

Нет слов, чтобы описать, насколько недемократичны, абсурдны и репрессивны новые поправки, насколько грубое и безжалостное насилие осуществляется над законодательным процессом.

Будущее ДЭГ

Прежде чем принимать решение о возможности или невозможности использования ДЭГ на выборах в России, нужно провести тщательную ревизию того, что уже было сделано и использовано. Ориентиром в данном процессе могут служить Рекомендации Совета Европы. При этом надо признать, что нет универсального решения по организации работы системы ДЭГ, но есть путь, пройдя который можно такое решение найти и воплотить в жизнь. Необходимо начинать движение в этом направлении с привлечения экспертов и общественности к обсуждению несомненно прогрессивной технологии, с поиска согласия между политическими силами.

Важнейшей вехой на этом пути должно стать решение независимого парламента о будущем ДЭГ в России. Только он вправе решить, готова ли система к применению в том виде и контексте, в котором представлена на момент голосования, соответствует ли демократическим стандартам или не способна дать гарантии реализации прав всех участников избирательного процесса. И может статься, что даже при доверии избирателей к системе ДЭГ парламент примет решение не использовать ее, если она недостаточно надежна и демократична, как это в 2014 году сделал парламент Норвегии51.

При проведении ДЭГ члены избирательных комиссий и наблюдатели должны иметь возможность без специальных знаний самостоятельно проверять все этапы дистанционного электронного голосования. Это идеал, к которому необходимо стремиться и максимально воплотить в жизнь. Однако вполне вероятно, что при использовании ДЭГ выборы перестанут быть делом только юристов и чиновников. Наблюдателям и членам избирательных комиссий потребуется хотя бы в минимальной степени разбираться в технической стороне электронного голосования, а значит, при участии экспертов будет необходимо разработать и проводить специальное обучение. Только при доскональном понимании принципа работы ДЭГ и осознании сути инструментов и процедур проверки члены избирательных комиссий перестанут быть декорацией. Несомненно, для разработки инструментов наблюдения также нужно будет привлекать технических специалистов, экспертов и наблюдателей. Конкретные инструменты будут зависеть от доступности технологий, потребностей наблюдательского сообщества и реальных возможностей их удовлетворения.

Процесс ревизии мог бы выглядеть следующим образом:

  1. приостановить использование ДЭГ в России;

  2. сделать доступным максимально возможное количество документации и информации, связанной с ДЭГ;

  3. привлечь наблюдателей и экспертов к обсуждению и проверке ДЭГ, официально закрепить их статус и полномочия;

  4. инициировать общественную дискуссию;

  5. разработать внутригосударственные (с опорой на международные) стандарты для системы ДЭГ;

  6. провести публичную проверку систем технологии, а также проверку законодательства о ДЭГ на соответствие внутригосударственным и международным стандартам;

  7. провести публичное тестирование систем ДЭГ, подвести его итоги;

  8. провести опросы общественного мнения;

  9. предоставить парламенту всю необходимую информацию для принятия решения об использовании или неиспользовании;

  10. если решение положительное, то разработать план внедрения ДЭГ;

  11. доработать законодательство о ДЭГ;

  12. внедрять обновленное ДЭГ постепенно, начиная с муниципальных выборов;

  13. анализировать каждый опыт использования ДЭГ и дорабатывать систему;

  14. быть готовыми отказаться от ДЭГ и вернуться к бумажному голосованию в случае непрохождения системой проверки перед выборами;

  15. Актуализировать стандарты ДЭГ и регулярно дорабатывать систему для противодействия новым уязвимостям.

Весь этот путь, скорее всего, займет не один год. Но спешка неуместна, когда речь идет о демократических выборах. ДЭГ не должно создавать преграды для реализации избирательных прав, изменения возможны только в случае пересмотра принципов взаимодействия государства и граждан, а также тщательного соблюдения принципа открытости и гласности как одного из ключевых в процессе создания и использования ДЭГ.

Будущее российской избирательной системы вполне может быть связано с этой технологией как основным инструментом голосования при условии доведения ее до соответствия самым высоким стандартам. В свою очередь, реализация данного требования возможна только в условиях свободной, демократической и технологически развитой России, а в текущем моменте мы вынуждены констатировать одно: нынешнее состояние технологии ДЭГ делает ее совершенно непригодной для применения.

Comments
0
comment
No comments here
Why not start the discussion?